所有权制度中特别强调国家所有制、国家所有权，集体所有制、集体所有权的制度设计，导致谁都不愿意以节省的态度和行动，维护公共权益。国家的钱、集体的钱，花了白花了，不花白不花。这方面的例证完全可以说不胜枚举，以神圣的国家这个利维坦的名义来挥霍浪费，随意投资，预、决算失灵等等，实在是太多太多、司空见惯了。因为这些问题和我讲授的内容有些距离，我在这里就不多讲了。总之，如果在宪政上不能设计出一种更有效率、更节约成本的所有权体制和财政体制，我们的大建设必定就与大浪费是同步增长的。
而在其他方面，更是存在制度不讲成本的问题。大家知道，我们有一个所谓的维稳，我国现在很多人都在关注维稳，为了维稳，相关的开支到什么程度了？或者不计成本到什么程度呢？据说我国维稳的经费超过了国家的国防开支。我的老天爷呀！这是一笔如何庞大的经费！在依法办事的制度背景之下，你的一切活动，只需要按照法律规定的去做就是了。可我们现在各地的维稳经费，成为法律很难约束的、也不需计较成本的一项经费支出。我想在这里给大家讲一则故事。某省某市的一位法院院长告诉我：“谢老师你们不知道，维稳的成本是很高的，原来维稳经费是和各个部门相关的。例如法院的维稳经费，就不是政府掏，更不是党委掏，只要一个妨碍稳定的事情（如当事人上访）是针对法院的，那经费就得法院掏。”他说有一年有一位当事人，二审之后不服，跑到北京去了。法院专门在北京有截访的人。一天，截访人员打来电话来请示，这位当事人到北京了怎么办？院长强调要想尽一切办法，不惜一切代价把他截回来。因为第二年就是北京奥运，要给奥运创造良好的氛围，故一定要把他拉回来。结果当事人提出，我到北京来一趟很不容易，我一定要把北京的一些名胜古迹转了再回去吧。北京的截访人员又请示这位院长怎么办。院长答应说可以，但最多满足他三个地方，不能再开口子了。三个什么地方让当事人选。当事人首先想到的是长城，其次想到是故宫，第三个地方当事人可能不懂，他没想到那个地方不要钱，天安门——天安门广场不是天安门城楼。然后截访人员就买了数张到长城、到故宫的票，陪当事人上了长城、上了故宫，截访人员中有好几位都陪着他，防他跑掉——一个人肯定不行，他突然跑掉了也没有办法。结果这些地方当事人都逛完了，他还是不肯离开。又给截访人员说我这一生特别向往一个地方，这个地方是云南，如果能让去一趟云南，他就永远再不会上访了。最终截访人员再请示院长怎么办。那个时候还不允许过分强制。过分强制一旦媒体报道对法院也很不利。这个时候院长就别出心裁了，他跟我说：“谢老师，你猜我都想到什么事了？我跟我的截访同仁讲，你告诉这家伙，如果这次满足他以后，他如果还一而再再而三地贪得无厌，我们就只能把他交给云南的黑社会了！”结果又加派了截访人员把这位当事人带到云南，什么昆明啊、丽江啊都去了，版纳去了没有我忘了，反正我记得他说丽江是去了，就这样转了一圈回去了。这就是所谓的维稳成本！大家可以设想一下，如果都像这个个案一样，中国维稳的经费超过军费开支似乎也不算多。但是如果把制度设计合理了，这些经费是完全可以省掉的。我们完全可以把它投资到千百所类似上海师范大学这样的大学的建设上，延揽全球人才，把它们建成世界一流的大学。但是我们今天却不行，我们还别出心裁地在全球模范出了一个所谓维稳经费，纳税人又多了一份成本开支——维稳经费超过了国家军费，无论如何，这都是天底下的奇怪事！
制度设计上的不计成本，导致只要一个人上访了、信访了、或者申诉了、缠讼了，国家都得从财政经费中额外投资，也就是说当事人总是能从中或多或少得到利益（这个问题我后面将专门分析）。显然，这也是我们独特的制度设计不合理所导致的问题。既然我们的制度不讲成本，那么以国家财产安抚难缠公民，也就对当局、对主事者而言，是一个最便宜的选项了。这就必然会助长公民的难缠，而难缠不依法律应对，就又必然导致设法去维稳——如此恶性循环，难缠理所当然。这是我今天跟大家交流的第三个问题。
第四个问题，制度“打断”：公民难缠的权变原因
我要讲的第四个问题，或公民为什么难缠的第四个原因是：在我们的制度运行过程中，有一个很独特的现象，那就是制度运行经常被打断、被权变，因此导致公民的难缠。制度运行被打断，这严格说来，也是一个制度问题，但不是制度设计问题，而是制度运行问题。打断，这是个特别有趣的词，也是特别值得法学家们认真研究的一个问题。这个词及其反应的制度问题，我也是受我们国内一位著名的学者的启发而运用的。这位学者是研究法律语言的，他特别关注法庭上法律语言的运用以及通过语言打断法庭活动等等细节问题的研究。他就是专门研究法律语言的 廖美珍教授。他原来在中国政法大学工作，现在在华中科技大学工作。他曾专门研究过法庭上的打断问题，如法官、检察官、律师、当事人（特别是法官和检察官）在何种情形下打断、打断的数量分布、打断的基本方式、打断在法庭审理中所处的位置、打断时所使用的关键词等等。通过这样的研究，他想说明法庭审理中权力的具体运作方式。他参观过中外很多个法庭审判的实例，录了音之后，对在什么情况下法庭活动被打断，进行细致的分析。法官等究竟在这种情况下打断的概率有多少？在另一种情况下打断的概率又是多少？不同情形下的打断都是为了什么？对此进行法律（庭）语言学的研究，我觉得是非常有趣的，非常有价值的。不仅仅如此，这一研究还对我们进一步了解制度的微观运行、权力的实际运作，并从庞德视角观察“行动中的法”，提供了一个很好的研究方法和范例。
从宏观视角观察，我们的制度运行也经常发生这样一种被打断的现象。那么我这里想讲的打断究竟是什么意思呢？大家知道，本来一种制度的运行，总是有一定程序的。从程序提起，到程序结束，就某件事情与制度的关联看，把这件事情代入到制度后也就因之结束了，就完事儿了。不论司法活动也罢，行政活动也罢，公民的日常交往活动也罢，一旦程序结束了，该生效的也就生效了。所以，程序的结束，意味着把一件事情代入到制度结构的结束，也意味着这件事情在法律上的终了。这就是我前面多次提到的制度适用于具体事件时的预期底线。但是目前我们不是如此，我们在制度的运行当中，总是会因为各种各样的原因，打断制度运行的正常程序，阻止制度的正常运行。恰恰是这些打断现象，最后导致制度上为当事人（公民）的难缠提供了一个良机、一种可能。
对于制度运行打断的具体原因和情形，我把它归纳了一下，大体上可能有如下几种：
第一种打断是由政策打断法律。尽管在法理学上有关政策和法律的关系问题，现在基本上是解决了，人们有共识了，即学术上对这个问题的歧解基本不存在了。在执政党的政策和国家法律之间，必须强调法律至上，执政党应在宪法和法律的范围内活动。可在我们上学的时候，要谈政策和法律的关系，毫无疑问，那一定是党的政策是至上的，法律不过是党的政策的定型化，或者它是执行执政党政策的一种工具，法律就是党的意志及其政策的一种定型化和具体体现，所以法律应当服从政策。我在宁夏大学工作的时候，一讲到这里，总要讲法律至上。为此，某校领导在全校会议上强调：刚刚大学毕业的娃娃子，一走到讲台上就讲什么法律至上，直到后来，在1986年底1987年初的那次学潮风波当中，就因为这一类的一些学术观点，把我关在资料室整整大半年，我做了大半年的资料员。所以，那个时候是不能讲法律至上、法律高于政策这样的观点的。当然，我还好，毕竟总体上遇上了一个好时代。我们上海原来有一位著名的法学家叫杨兆龙先生，曾在民国时期获得过“全球法学五十家”隆誉的著名法学家，他在50年代坚持法律应当高于政策，最后招致了一生的横祸：自己不得安宁，家人不得安宁，甚至连他的女婿陆锦壁先生也不得安宁。在这种理念下，过去政策打断法律，是理所当然、司空见惯的，因为我们有这样一个来自官方的理念——政策是至上的，法律是政策的工具。
如今虽然在相关的理论上可谓时过境迁了，但在实践中，仍然严重地存在着政策打断法律的问题。例如一次党的会议开过，不论这种会议是否符合国家法律，是否符合国家宪法，人们都要竭力宣传党的政策，宣传这个会议的决议，而无论相关政策和决议是否符合宪法和法律。为此，有些学者还专门创造了一些新的名词，最典型的是所谓“良性违宪”。这个说法来自著名的、也是我们的好朋友（我估计肯定是老马和蒋老师的好朋友）郝铁川教授，他现在在香港工作，是中宣部驻香港的代表。最近我发现他在新浪博客上也开了一个微博。前两天正好是五四青年节，我看他写了几条鼓励年轻人如何、如何成长的微博。郝先生当年写了一篇文章叫《论良性违宪》。尽管他创造了这样一个听起来不错的名词，但是有些学者却质疑他：癌症也有良性的，但即便是良性的癌症，也是癌症，也要及早诊治，不能任其发展，否则遗患无穷。我觉得这些先生的这样一种质疑与反驳，可谓是斩钉截铁、义正词严的，跟郝铁川先生的观点针锋相对、毫无退让。我也认为，对“良性违宪”之说，应该、必须坚决反对。可遗憾，我们至今仍然个别学者坚持这样一种观点，即执政党的政策可以改变、打断国家法律。至于一些党务工作者、政府官员对这种观点，更是身体力行。
