但是我们现在的申诉制度却不是如此，申诉制度是无预期底线的。去年暑假，我到我老家甘肃天水去，天水市中级法院的院长，也是我的同学告诉我说：“谢晖呀，我们院有一些案件，可以让我们相当一批法官，把半年左右的时间和精力，有时甚至远不止半年，有时甚至把几年的时间和精力耗在一个案子的应付上。”他继续给我讲法院的故事：“在我们法院里，就这样一个案件，很难缠的当事人，这起最难缠的案子就是你们那个县的。”（我所在的那个县叫甘谷县，是我们中国县制的起源地，是秦始皇的祖先秦武公所创立的华夏第一个县，历史上叫冀县，河北省简称的那个冀。）他强调说：“你们县的一个当事人，到现在为止，仅仅往北京跑，就跑了14趟啦！一个案子他往北京跑就跑了14趟，每次到北京，或到其他地方，我们必须派人、掏钱把他请回来。所以你们做学者的，对这些事情你们不了解，但是我这个院长呢，就你们甘谷的这一个案子，缠得我焦头烂额！而问题是，我们反复讨论过，法院的裁判没任何问题。”导致这种情形的原因是什么呢？就是申诉跟上访。待会我要讲上访，这里只讲申诉。总之，申诉在期间上是个无底洞呀，没有预期的时间底线。当法律和司法在程序上没有终结性的时候，没有预期底线的时候，那么谁都愿意缠。因为通过缠，可以消磨对方当事人、或者国家机关的锐气和决心，也败坏法律的确定性预期。当双方当事人之间较上劲的时候，特别是当事人跟法院较上劲的时候，当事人不断申诉的目的，就是要出一口气。这样，那“难缠”的事就没完没了了！
第二个制度，信访制度。信访制度被誉为中国特色的制度，很受一些人的褒誉，但在我看来，它更是一个无预期底线的制度，是一个“无底洞”的制度，是一种没有最终预期的制度。大家知道，我们的所谓信访制度，是不设定终审的。前面提到的天水法院院长所说的那个案子，主要不是申诉惹的祸，而是信访惹的祸。信访制度没有规定当事人有了这次信访之后，就不能一事再信访了。不是如此。信访处理机构没有权威要求当事人，这一次信访给你处理之后，你既然签字了，那对不起，你下次不能就同一问题再信访，再这样闹了，否则，信访处理机构一概不理。目前的制度规定必然导致某个当事人的某次信访，县信访局做了接待和处理，他觉得不满意，再走市信访局；市信访局做了接待和处理，他依然不满意，就再到省信访局上访；而省信访局照例做了接待和处理，他还是不满意了，对不起，它可以再到中南海去上访，并且一到这个层面，他可以毫不受程序制约地不断信访、不断要求，直到处理案件的机构没了脾气、极有耐心。所以信访制度也是一个无预期、“无底洞”的制度。虽然国家设置信访制度，我认为这个制度的出发点很好，而不是说不好，但是你必须要有底线、要有预期——信访到一定的层级就不能再信访了。只要这个预期的层次到顶了，你就再也不能信访了。再信访，信访机构可以一概不予受理。但是我们现在不是如此，这就不可避免地导致公民缠讼，在这里或可以称之为缠访。
那么，这样一种信访传统是从哪里来的呢？毫无疑问，这是从古典中国传来的东西。古典中国有些东西从一个角度来讲，很好。比方说我刚才谈到的登闻鼓制度，我认为它在某些方面就很好，可以直诉嘛。人们有冤了，在地方不可能公正地解决，他可以直接到皇城脚下擂响登闻鼓啊。听到鼓声一响，皇帝，还有那些刑部的大臣即便再怎么劳累，在登闻鼓响了之后，也不能歇息在床头，他要起来设法考虑办案，要设法审理和解决任何难缠的事，从这个角度来讲，我觉得这是不错的一种制度安排。所以美国欧中坦（Jonathan Aoacko）先生曾写了一篇文章，这篇文章的题目叫《千方百计上京城》。清朝的百姓为了解决他们的冤屈，总要千方百计地设法到京城，去京控，以便让冤情大白在最高领袖那里，大白在京控中，这样才能最后做到公正解决纠纷。
但是，如果把这种过去的情形，把这种“去年的皇历”拿到今天来运用，我觉得太过时了。因为古代社会毕竟是人际关系简单、社会纠纷相对少的社会。而现代社会随时随处都是纠纷。特别是陌生人之间的纠纷那么多，这种没有预期底线的信访制度，可能让所有的纠纷最后全涌到北京，如果这样，那北京确实也受不了。如果我们的温家宝要是天天接待这些上访者，他还能在国务院办什么公啊？大家或许知道，在我国刚刚改革开放的时候，胡耀邦做中央总书记的时候，他偶尔接待一些上访者，并且每每对具体案子还要作批示。那就很耗费他的精力。现在我国学术界尽管对胡耀邦先生的认同度是很高的，但是我认为，从一位优秀的执政者的要求来讲，他有一个重大的缺点，恰恰是喜欢眉毛胡子一把抓，大事小事他都管。像秦始皇一样事无巨细，皆决于上。你管了那么多事，你一个人究竟有多大的精力啊？你连基本的社会分工也不要了，最终在一定程度上还干预了司法。所以从这个意义上讲，我说由中国传统流传下来的申诉制度，如果站在中国古人的立场上，或许是很好的制度；但是站在今天的角度，在我们的社会关系如此复杂，我们的社会纠纷如此多的情形下，任你公权机构设计的规模再庞大，也经不住这样一个没有预期底线的信访制度！其结果只能为公民的难缠预埋下制度条件。这是我们讲的制度设计与公民为什么难缠的第二个方面。
第三是制度设计中权力制约问题和权力怠责问题。这也是一个很突出、且能够导致公民难缠的制度设置。我曾写过一篇文章，大家可以在网上查到，这篇文章的题目叫《权力缺席与权力失约》。在表面看上去，我们国家是一个公权非常强大的国家，但是，如果我们把公权置于法律视角考量，我们中国的公权在法律上却很不明晰！每种公权、特别是政府部门的公权究竟能干什么？能干到什么的程度？具体有哪些程序等，都没有非常明确的法律规定。我们除了对国家主席、全国人大及其常委会、国务院、中央军委、法院、检察院的权力，在宪法和相关组织法上有原则性的规定外，对各个政府部门，就没有更细致的权力界定。比如说司法部究竟是干什么的，它的权力范围究竟是什么？就很不明晰。从人们想象或者实际做的角度，人们大体知道它的权力应当是干什么的。但在形式理性问题上，它究竟是干什么的？法律上的授权就不是很清晰的。正因为权力范围不明晰，最后就导致了实践中的如下结果：山东某市司法局搞前面提及的所谓“依法治家”，把权力之手直接伸向人们的家庭生活中；山东陵县司法局在当地党委、政府的组织下，联合其他几家政府部门，搞了一个独特的司法调解庭，当时的司法部高昌礼部长看了这种独创的司法调解庭之后很高兴，他题词说“依法调解之路通天下”。可没想到他的“依法调解之路通天下”的题词题过了不久，他自己也就灰溜溜地下台了（这是个题外话）。这种现象，我们可以看作权力不规范背景下的权力扩张现象。因为权力不明晰，就意味着权力制约困难；权力越清晰，越能为限制权力提供规则方便。再如民政部、工信部等等究竟是干什么的？根据我们的一般想象以及他们实际做的工作，似乎他们的权力是清晰的，但是这些权力行使的法律根据是什么？或者他们行使相关行为的法律根据究竟是什么？说实话，权威的法律根据还很不足！
大家知道权力和责任的关系。我在《法学范畴的矛盾辩思》这本书当中谈到权力和责任是一体两面的关系，所以，当政府部门的权力没有了明确法律界限的时候，或者当权力失约的时候，必然也是责任的失约，即责任在法律上也没有根据。也就是说，我权力的运行不合理时，也无法依法给其追究责任。比如在我看来，莱芜市由政府主导的依法治家行为，在公民不同意的情形下，可以看作是一种违法行为，因为家庭是非有法律根据，权力不能随意跟进的领地，现在政府既然大张旗鼓地进来了，就必然涉及可能违法的问题。但你如果这样跟莱芜地方当局、给莱芜司法局去讲，他不跟你干上才怪呢！既然你学者讲法律上规定如此，那么司法局会说：“你给我把法律规定拿出来。你不是拿着一种理念来说事吧？你那套理念是资本主义的还是社会主义的？你那套资产阶级的理念我们社会主义国家难道不能突破吗？我们的公权力‘权为民所谋’难道还有错吗？法律上没规定难道国家机关就要变成死人，对百姓的切身需要莫管莫问吗？”总之，他们要反驳你，也可以反驳得冠冕堂皇、振振有辞。同样，你这样要跟当地的公民讲去，公民们也许会说：“哎呀呀，你们这些个学者，真是知识越多越反动呀，人家搞得这么好，人家搞了之后，我们这个村子里面的文明进步多了，你看各家各户的被子叠得整整齐齐，家里面安排得井井有条。这么好，你们这些个学者来了还要指手画脚，说七说八，东说一通，西骂一通，这也不行、那也不好……唉，你们这些学者真多事！”哈哈，这就像毛主席当年说的那些个洋知识分子那样，下车伊始，咿哩哇啦，这也不行，那也不好。张春桥当年说的没错：“知识越多越反动”，知识多了就反思多、问题多、怀疑多、批评多。所以，公民也不会接受你学者的观点。大家认为是不是如此？所以从这个意义上讲，可以说我们这样一种权力缺席的制度设计，最后导致一个什么样的结局呢？既然没有权力，那也就没有责任。最后导致的一个必然结果是权力失约和权力疯狂。权力疯狂的原因恰恰是法律上没有权力。法律上有权力了，你的权力界限是非常明晰的，那么，超越这个界限就不是你的权力范畴了，人们就可根据既有规则进行监督、进行起诉。可现在我们没有这样的规则去监督它。它“失职”了，我们没法监督；它“越权”了，我们也没法监督。权力的疯狂，必然上行下效，导致公民对付权力的基本方式，就是难缠。
