但是另一个方面，这种“服务论”，又导致了另一种情形，那是“规避服务”。所谓“规避服务”，就是应当服务的不服务。比如说你到香港去，或者你到日本去（在座的马老师最近就从日本刚回来），那警察，包括管道路的“交警”，可是要24小时值班的。但我们很多地方的交通警察，在下午5、6点钟，也最需要他们来维持秩序的时候，看到大家下班了，他们也跟着下班了！这可是一天里，道路上最紧张、最拥堵的时间段啊，公民需要他协调处理问题的时候怎么就不见踪影了呢？公民在这个时段被挤在路上，大家都被堵得心慌慌的，可警察不见了！这就只能导致交通秩序乱成一团。有些人说是我们公民的素质不高，但在我看来，实际上是我们的服务不到位，是我们政府的素质不高。在香港，你会看到每过数百米，总有一、两个警察在巡逻、在值班，据说这一路段就是这些个警察包干的。我们有这样的服务吗？我们有那么多警察，甚至被外人称为警察国家、“警察法治”，但是这种合理的规划和服务精神有没有？这样的服务方式有没有？所以，该服务的地方不服务，反倒规避服务。不该服务的地方频频出手，过度服务，这是我们“服务论”在实践中存在的一个非常大的问题。在这种情况下，想叫公民不难缠，这可能吗？这是“服务论”的第四个症结。
还有一个问题，就是服务论本身的非规范性和不明晰性（模糊型）。例如，你说要“全心全意为人民服务”，那什么是全心全意？怎么样才叫全心全意，怎么样就叫半心半意？这些明显都是一种虚设的、形容的、模糊的词汇。用这种词汇来要求“仆人”，事实上对“主人”而言，是一个空头支票，对“仆人”而言，也没有任何规范性可言。如果一位“仆人”不是全心全意地为人民服务，又如何处置、如何对待？你怎么奈何他？国家不能奈何他，“主人”又能通过什么方法奈何他？所以，一种无法借住权利义务的明晰规范效应来表现的口号，不但是非规范的、不清晰的、模糊的，而且是有害的。在这里，它只能变成一种花里胡哨、中听不重用、口惠而实不至的东西。再如这个口号中的人民，究竟是什么样的人民？究竟谁是人民？“仆人”们是不是人民？他们要不要服务？谁又去给他们服务？或者给他们服务的“仆人”又是谁？恰恰在这些需要特别理清的问题上，“服务论”也无法得出令人信服的、规范有效的回答。
这些就又和公民的难缠问题紧密地结合起来。一个方面，当局夸海口说要全心全意为人民服务，凡是向政府提出的问题和要求，政府一定要耐心地、认真地解决。好！既然你夸了海口，那好，某人作为公民，现在跟你提出无理要求了，你该怎么办？我的房子在北京某小区，虽然那个小区原先居住的其他居民，他们的平房都全部按要求、或根据合同拆迁了、搬迁了，但是其中一家“钉子户”还没搬，那个小区就剩下这一个“钉子户”，这严重地影响着小区的美化工作——尽管小区建设的很漂亮，但“钉子户”他就是不搬走，到现在为止就不搬迁。后来我也询问了物业究竟是为什么？他们说他的要价实在太离谱。我问，相关的合同、北京市的规则上哪里去了？物业说不知道，只知道以前凡是向政府提出要求的，都满足了，没有没满足的。而这家“钉子户”到现在为止，已经整整五、六年过去了，他仍然在寻求他自认为合理的补偿标准——“实质合理性”的补偿标准。据说到现在为止，当地政府还没答应这个补偿要求，你不满足，那我就不搬，看你怎么办！政府似乎对小区业主们要求强拆的呼声不敢应对，只怕得罪“人民”。显然，究竟“谁是人民”？在这里救出了问题。它就是这一家一户人？毫无疑问，他及他的家人，应是人民的组成部分。但整个小区的全体业主呢？是不是人民？小区的优美环境，涉及这个小区的更多的居民、更多的人民，究竟要不要享受人民的待遇？当人数如此众多的人民和某个人民的利益出现纠葛时怎么办？显然，全心全意为人民服务的说法对此无能为力。可见，当究竟谁是人民我们判定不了的时候，或者我们没有一个清晰的标准判定的时候，人民就必然是一个难缠的概念。只要一个人作为“人民”，自己的利益得不到满足，那么，必然会难缠。大家都一样，都难缠。正是在这里，又凸显出了“服务论”的理念和公民难缠之间的内在关系。可见，模糊的口号是无法替代清晰的制度的，或者一种看似理想的口号，如果不能升华为清晰的、可操作的规范，那这个口号只能是难缠的诱因。
那么，大家或许要问，究竟什么样的制度机制才能解决这种公民难缠的问题？才能解决目前我们服务论所存在的困境？这个问题是一个更大的问题。今天一开始我提到，最近我要出版一本书，这本书名叫《沟通理性与法治》，也是我以前一些讲演的一个录音整理稿，最近由厦门大学出版社就要马上出版了。其中我讲了一个主题叫“地方自治与法治”。那里面我专门谈到一个概念叫契约论的自治理念——社会契约意义上的契约论。我个人觉得，只有在法律这样一种社会契约的保障下，只有把人民和政府，把社会和国家建立在社会契约的基础和规范中时，如上困境才可破解：因为只要是契约明令的内容，你服从也得服从，不服从也得服从。一方不服从，另一方就可理直气壮地进行强制或要求进行强制，这没有什么可退让的。政府违法了，固然政府要对此负责任；公民违法了，不合法了，也同样对不起，政府不能对违法姑息迁就。但是非常遗憾，我国现在就没有这样一种完整的制度机制。尽管我们有很多、很多的法律，但是我们这样的法律没建立在契约论基础之上。到今天为止，我们的法律，仍然仅仅是为迎合服务论而设立的一种工具，而不是契约，不是神圣至上的契约。契约是什么？契约是每个立约者拿自己的信誉作担保而建立的一种稳定的、权利义务关系清晰的规范体系。大家都学过民法，对诚实、信用、等价、有偿都会了如指掌。契约就是以诚实、信用——以我们的诚实、信用作担保的。作为国家意义上的社会契约，毫无疑问也是一样的，它是以我们整个国家和人民的诚实、信用作担保的。如果没有这样一个担保作前提，契约将不成契约，国家也不成国家，甚至进一步讲，人民也将不成人民。为什么呢？人民没有了规范的规训，没有了立基的传统，没有了文明的标识了。从这个意义上讲，我觉得只有制度、只有法治，才能够保障让我们的政府和人民以信用为担保，面向文明、融入文明、创造文明。现在我们很多不文明的现象，不论出自政府，还是出自人民，究竟是怎么来的？我认为，恰恰是因为我们的制度不力造成的。公民之所以难缠，就是大而无当的“服务论”对丝丝入扣的制度消蚀的结果。
这是我今天跟大家交流的公民为什么难缠的第二个原因——为什么我们的公民难缠，难缠在我们的理念，这种理念是什么理念？就是我们的所谓执政理念，它叫全心全意为人民服务。这样一种理念不改变，我相信我们的人民会越来越难缠。你服务得越周到他缠得越艺术、越具体。大家也许在这个地方要质问我了：谢老师，你是不是瞧不起我们的人民？不是，当然不是。任何人，人民也罢，政府也罢，都要有规范，没有这样一种规范，没有这样一种底线，最后大家都会陷入欲望的无底洞，都会人心不满蛇吞象，都会顺着杆子往上爬——只要你给杆我就往上爬。所以制度对任何人，具有规训作用，哪怕它是一种不好的制度，总比只有口号，没有制度要强。大家都看过福柯的《规训与惩罚》吧？制度就是带给人们一种必要的规训。如果一种举措起不到这样的规训作用，如果抱守“服务论”这样一种似是而非的理念，那么，政府也没有规训，公民也没有规训，我们就不可能迈向文明，我们只能死守一个理，那就是会哭的孩子有奶吃，难缠的主儿有利息。就会大闹大解决、小闹小解决、一闹就解决，不闹不解决！
第三个问题，制度设置混乱：公民难缠的制度原因
我要讲的第三点，是我们当前制度设当中致命的缺陷与当事人（公民）难缠之间的关系。我个人觉得，在目前我国与纠纷解决的制度设置上，存在一些非常致命的缺陷，这些缺陷如果我们总结一下，可以把它总结为这样几个方面：
第一个方面，申诉制度。大家知道，在诉讼制度中我们设置了一个申诉制度，我认为，这是一个非常糟糕的制度。讲到这个地方，我就想起了在2002年于镜泊湖召开的一个会议，这次会议的主题是关于法律职业共同体与司法改革的研讨会。在这次会议上，我就对申诉制度进行了反思和批判。我说我们中国的申诉制度事实上导致整个诉讼程序没了预期底线，大家想想是不是如此？所谓整个诉讼程序没了预期底线，就是说，诉讼活动它没有终点。由申诉怎么会得出这样一个结论呢？因为我国诉讼实践的困境之一就是我们的诉讼活动常常没有终点。当我提出这个反思和批评的观点之后，我们国内一位著名的诉讼法学家把我臭批了一顿。这位诉讼法学家是中国人民大学的 陈卫东教授，大家肯定都听说过。他大体意思是说：谢晖呀，我坚决反对你这个观点。反对在什么地方呢？我们的法律制度本身存在这么多问题，公民权利的保障也存在那么对漏洞，现在只有申诉制度可以给公民权利的进一步保障开辟一个通道，让公民感觉不公的时候有一个救济的方式和出路。但是你今天连这样一种救济方式和出路都要否定掉，那我们的公民遇到司法审结、冤屈未解的问题，就真是再也没有其他救济的门路了！你说他讲的有没有道理？也有道理哦！你说一点道理没有，那我不赞同。但是我仍然不赞同陈先生这样的看法和救济主张。我说从制度理性的设计角度，如果申诉的目的仅仅是为了让公民遇到冤屈之后，对一审、二审判决的不公正进行救济，那除了申诉这一选项外，我们还有其他更好的选项，还可以设置其他更好的救济方式，但是无论如何，制度必须让诉讼有期限，有预期底线。你可以设置三审终审制，甚至也可以设置四审终审制，但你不能没有预期底线。特别是我们中国是一个大国，国情特殊、交通不便，但设置一个四审终审制总行吧？这样，至少让人们有个最终的预期，不至于没有预期。有预期是公民免于恐怖的重要前提，没有预期，就不可能免除恐惧。这样四审终审，就意味着每个案件都有机会到最高人民法院或它的派出机构（巡回法院）终审，到了那里，当事人可以像中国古代那样，直接擂响登闻鼓，到“皇城脚下”擂响登闻鼓，去论法说理，伸冤展屈。总之，只要当事人对某个案子的裁判不服，我们完全可以设置四审终审来解决——我现在还不知道哪个国家实行四审终审制——假如要考虑中国国情的复杂，实行四审终审制，那就有了一个明确的诉讼的预期底线。这样只要对一审不服，制度保障你上诉并二审，对二审不服，制度保障你再上诉并三审，直到第三次上诉并四审。可以给当事人在制度上设置多次救济方式和救济机会，但是这些救济机会过去了，你就再也不能缠讼了。当事人再缠讼，那对不起，法律已经有约在先。法而有信，公民有度。法而无信，公民缠讼！
