（二）法治政府指标评估体系的技术基础：法治指标的功能

　　法治指标的功能是指法治指标在体现依法行政与法治政府建设的关系上，在描述、反映、比较、评价法治政府实践的作用上，在认识法治政府建设所充当角色问题上所发挥出的作用。它是法治政府的本质性问题的必然反映。法治指标的功能具体表现在以下方面：

　　1．认知与评价功能，这是法治政府运作的基础。法治指标的认知功能，主要说明“是什么”，这是判明法律现象和法治实践水平的关键。认知功能表现在：可计量性；概观性；现实性。[8]法治指标的评价功能是指法治指标能够科学评定各级行政机关推进依法行政的成效，既可以对特定国家和地区法治政府建设的水平作出恰当、准确的评估和定位，也可以对不同地区、不同部门的依法行政水平进行排位，比较和彰显不同地区、不同部门建设法治政府的努力程度及推进成效。[9]

　　2．认同与引导功能，这是法治政府发展的动力。法治指标有助于树立科学的、清晰可辨的奋斗目标，从而引导规划最佳的基本方案，进而形成对法治指标的普遍认同，从而激发起为法治政府建设竭尽全力的意向。从宏观上讲，法治政府的指标体系通过变虚为实、变抽象为具体，并通过宏观与微观的结合，把法治政府的原则要求转化为易于操作、易于判别的具体标准，引导各级行政机关及其工作人员朝着一个共同的方向努力，形成推进法治政府建设的内在驱动力。

　　3．内化与升华功能，这是法治政府深化的源泉。法治政府指标的构建及实践，形成了包括各级行政机关、公务员及社会大众共同的、互通的法治指标、法言法语、法律制度，从而构成了一个可以相互交流、沟通的法治平台，公民自觉地与法治政府融为一体，政府与公民相互依赖、良好合作。通过法治指标的实践，法治政府所独有的法情、法理、法效等内涵已经得到了升华，形成了社会普遍知法、信法、崇法的良好风尚，内化并升华为公众的成熟、理性的法治习惯，法治政府已然是全社会的共同追求目标。

　　（三）法治政府指标评估体系的现实基础：法治发展的形势

　　首先，这是《全面推进依法行政实施纲要》的客观要求。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，用十年左右基本实现建设法治政府的目标。法治政府建设作为一个综合性、系统性的工作，目前已经进入倒计时，如何衡量、考核一个政府是否是法治政府？法治政府的评估如何进行？这是需要迫切解决的现实问题。

　　其次，这是解决法治政府实践中出现的问题的需要。经过几年的发展，我们清醒地看到，在建设法治政府的过程中出现了一些问题与阻碍，突出地表现在如下方面：其一，“口号化”法治政府建设现象突出。有些地方，特别是领导干部将法治政府建设作为时髦的、抽象的口号，停留在口号上、形式化。其二，“片面化”法治政府建设现象出现。有些地方把法治政府建设简单地理解为是政府的法治建设，形成了政府重视、部门轻视的“强政府、弱部门”的片面化建设局面。最后，“盲目化”建设现象严重。除少数几个地方外，[10]大多数地方的法治政府建设缺乏量化的、可操作性的具体指标体系，盲目性比较大。

　　再次，这是适应世界贸易组织的客观需要。“中国入世不仅是个政治与经济问题，在某种程度上它更是个行政法治问题。”[11]客观地讲，我们建设的法治政府离WTO的要求还有差距。正如学者所言：“当下中国社会的普遍共识是：世界贸易组织规则的主要约束对象是中国各级政府，规范政府行为将是中国入世后必须坚持的最大持久战。”[12]而法治政府指标评估体系，是建设法治政府最基本、最重要的条件，更是适应加入WTO后新形势的需要，是推动中国跻身于世界先进民族之林的必然要求。