台湾地区检、警关系在实践中的“走样”,原因是多方面的:
其一,台湾地区检察官与司法警察的专业能力存在差异,检察官的养成教育和专业训练,偏重于法律面,而关于犯罪学、犯罪侦查学等,并未有足够的专业知识和训练;反观警察人员的教育、训练过程,其所侧重者并非法律层面,而是关于侦查、取证技巧。因此,在侦查实务上,关于调查、取证部分,实际上只能由警察机关主导,检察官往往不能给予司法警察实质上的指挥,而只能就法律面给予建议。同时,现今刑事侦查学的发展早已今非昔比,调查、取证更倚重科学技术手段,而检察官不仅缺乏有关的专业训练,更缺乏相关的科技装备与技术人才。{29}
其二,台湾检察官的人力严重不足{30},要求检察官承担主要侦查任务并不现实。根据台湾地区“法务部”的统计,虽然近年来,台湾检察机关为适应“刑事诉讼法”的修改以及“改良式当事人进行主义”诉讼模式的确立,不断扩充检方人力,各地检署及“高等法院检察署”的检察官人数已从 2000 年的 694 人增加到 2004 年的 983 人,但同一时期,检方的收案数也在递增。折算下来,从 2000 年到2004 年,地方法院检察署每位检察官每月办案折计数在 130 件左右“,高等法院检察署”每位检察官每月办案折计数为 60 件左右。{31}即使每个月满打满算按 30 天计,地检署的每位检察官每天也要处理 4 件案件。如此大的案件量,即使为每位检察官配备 1 名检察事务官,要求检察官实际担负起所有案件的犯罪侦查职责,也恐有心无力!
其三,台湾地区检警机关在组织上互不隶属,检察官在组织隶属上归属“法务部”,而警察则归于“内政部”(调查员则另属于“法务部”下辖之“调查局”),由于组织上分立而互不隶属,检察官与司法警察之间在犯罪侦查的事权协调或指挥调度,往往产生困难和障碍,更由于不同机关之间各有其组织文化与传统,彼此之间容易产生沟通不良甚至相互抵触的问题。因此,即使台湾地区“刑事诉讼法”第228 条以下清楚规定检察官有权指挥、调度司法警察,台湾“调度司法警察条例”更明确赋予了检察官对司法警察有“嘉奖、记功、记大功”或“申诫、记过、记大过”甚至“函请该管长官予以撤职或其他处分”的权限,但这种指挥关系实际上却相当的不安定。{32}
正由于台湾检、警关系的“名实不符”,导致实践中检、警关系不畅,检、警之间多年来一直处于“紧张气氛”之下,不少基层警察并不认同检察官对司法警察的指挥、调度权:一则因为检察官对犯罪侦查的专业能力不足以令司法警察信服;二则个别检察官态度傲慢,在受理司法警察申请拘票、监听票时百般刁难及挑剔,让警察感到毫无尊严。因此,实务中不少司法警察在心态上常常不愿积极配合检察官的指挥,在受到检察官的指挥、调度时,往往以需要层报上级机关同意为由进行“技术性抵制”。{33}而检察官也经常指责警方素质不佳,实践中检察官宁愿指挥检察事务官办案,也不愿调度警察予以配合。{34}
同时,也正因为台湾地区检警关系的实务现状与“立法”并不相符,因此,理论上往往称检察官为侦查权的“形式主体”,而称警察为侦查权的“实质主体”。而台湾学术界也一直有观点主张,从侦查实际情况出发,应赋予司法警察独立的侦查权限和侦查主体资格,使其与检察官之间构成彼此相互协助的“双侦查主体”,即以侦查“伙伴关系”取代“将兵关系”。{35}
三、检、审关系:组织分隶与不告不理
在台湾地区,处理检、审关系的基本原则是组织上的“审、检分隶”以及程序上的“控审分离(不告不理)”。
在 1979 年实行审检分隶之前,台湾地区司法体制比较奇特,法院系统中仅有“最高法院”隶属于“司法院”,“最高法院”法官的任免由“司法院”负责“,最高法院检察署”的检察官,则由“司法行政部”任免;而高等法院以下各级法院,则隶属于“司法行政部”(嗣后改为“法务部”),高等法院以下各级法院所配置的检察官亦隶属于“司法行政部”,其任免皆由“司法行政部”负责。由于这一时期台湾地区“高等法院”以下检、审机关皆隶属于同一部门领导,且合署办公,因此,这一时期台湾的检、审关系在组织上体现为“审检合署”。
1979 年 4 月 6 日,为刻意营造“政治革新”形象,台湾地区决议实施“审检分隶”即“,高等法院以下各级法院,隶属于司法院。司法行政部,仍隶属行政院,掌理检察、监所及其他司法行政业务”,其主要内容及进行步骤如下“:一、高等以下各级法院,依照‘大法官会议’释字第八十六号解释,隶属于‘司法院’。‘司法行政部’仍隶属‘行政院’,掌理检察、监所及其他司法行政业务,以建立审检分隶新制。二、审检分隶之实施,审判方面:由‘司法院’设置机构,负责所掌业务之行政管理,加强对所属机关之行政监督。检察方面:各级检察机关仍配属于各级法院,并加强其权责与功能。”{36}
1980 年 7 月 1 日起,台湾地区正式实施“审、检分隶制”,高等法院以下各级法院,改隶于“司法院”,而原配属于各级法院的检察官则加以机关化,正式命名为“法院检察处”,隶属于“司法行政部”改制后的“法务部”。1980 年 6 月 29 日修正公布的“法院组织法”,将各级检察机关,而非检察官,配置于各级法院,以建立检察机关的完整体系。据此,台湾地区检察机关与法院在组织上实现了“审、检分隶”。之所以审检分隶后,仍称检察机关“配置于”法院,并非意指检察机关隶属于法院、检察机关为法院的附属机关,而是指检察官执行职务的管辖区域,以其所配置的法院的管辖区域为标准,但检察官对法院仍独立行使其职权。{37}