四、政府信息公开的制度外缺陷：政府信息公开困局的中国情境
让我们开始审视上文所提到的政府信息公开的第一个依托，即公权力得以有效控制的法治背景。在此之前，不妨先总结一下上文的基本结论：在我国，政府信息公开面临着来自各方面的重重阻力，其中最根本的障碍是政府私利的存在，因此，那种以政府信息公开来遏制政府私利、防治腐败的主张实际上犯了倒因为果的错误。政府信息公开既然不足以抑制政府谋求私利，就只能另寻他途。笔者认为，唯有宪政框架下的权力控制方能从根本上达成上述目标，政府信息公开尽管对遏制政府私利有一定的作用，但必须以权力控制为前提。而《中华人民共和国政府信息公开条例》在实践中作用的不明显，与其规范上权力控制的薄弱关系甚密。
对于《条例》规范上的不足之处，学界有着较为清晰的认识，也提出了若干完善的意见。改进的方式主要包括以下几点：第一，将《条例》上升为国家法律，提高其效力等级和权威性，这一点在不远的将来并不难达成；第二，明确“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，限缩公权力的裁量空间；第三，设立独立的信息委员会或信息专员，受理与政府信息公开相关的申诉，避免政府的独断专行；第四，扩大行政诉讼的受案范围，将涉及政府信息公开的公益诉讼纳入行政诉讼之中；第五，完善法律责任的追究问题；等等。
从规范完善的角度来说，这些主张无疑是有价值的。但是，规范本身的完善并不足以保障制度的良性运作。一个更有意义的疑问是，“公权力得以有效控制的法治背景”在中国是否已经实现？这才是我国情境下政府信息公开所面临的最大困局。政府信息公开法案的完善，无法直面政府权力难以受到控制的客观现实。在当代中国，行政权在国家权力体系中属于最为庞大的一支，虽然在名义上低于立法权，但在宪法层面上，立法权对行政权的控制和监督颇为乏力，而司法机关的地位虽与行政机关相同，实际上却低其一筹，这一事实已是众所周知。在这样的权力格局下，行政信息公开过程中的恣意决断难以受到控制实属理所当然。相对于行政权独大，司法权在相当大的程度上受制于行政机关和同级党组织。司法权的不独立导致了司法机关与行政机关事实上构成同一个利益共同体，一损俱损，一荣俱荣。由此，司法机关的公开审判尚无法保障，幕后的各种政府信息自然更无法获知。相比之下，我国的权力机关在信息公开方面可能是做得最好的，这与权力机关难以进行权力寻租的特殊性质有关。尽管“建设社会主义法治国家”已被写入宪法，但不无遗憾的是，我们在法治的道路上仍离目标相当遥远，权力控制的现状更是不容乐观。一部极力倡导政府信息公开的法律，可能在众多难以控制的权力运作过程中成为具文。
在这样的情境之中，《条例》没有全面回应学界的要求，仅在一定范围内有所进步，正是对现实的妥协，防止出现调子定得过高而无法兑现的结局。以此观之，《条例》本身的态度是务实的，它以行政法规的形式将中国在政治文明领域所取得的一些成就予以肯定，并对未来提出了一定的要求，而这种要求真真切切地体现了中国政治的“进步性”与“进步的缓慢性”。它离我们的理想还很遥远，而这种距离感事实上正是现实与理想之间差距的真实反映。
