经验的考察有助于看清事情的本质。从历史上来看，政府信息公开法肇始于1766年瑞典的《新闻自由法》，迄今已有200多年时间，这个时间并不短。但政府信息公开制度的广泛建立，却在20世纪二战以后。芬兰于1951年制定《公文公开法》，丹麦于1970年始出现完善的政府信息公开法案《公众利用政府行政档案文件法》，挪威于1971年制定《信息自由法》。法国政府信息公开法律制度始建于1978年，荷兰于1991年，美国于1966年，而英国直到2000年方始建立{12}。

　　依照我们对民主和法治国家的通常理解，这些北欧、西欧和北美的国家早在颁布政府信息公开法案之前，都已是不折不扣的法治国家，其根本特征是公权力受到制约。如果政府信息公开对于法治果真有着不可或缺的作用，何以这些国家如此后知后觉？实际上，如果将权力控制分为权力制约权力—即传统的权力分立制衡和以权利制约权力两种方式，可以看到，前者是法治的最重要内容之一，而后者则是民主的其中一项要求。前者对于实现民主法治至关重要，而政府信息公开只是后者的一个方面。政府信息公开对法治来说能够起到补强作用。法治政府并不是完美的，其中也必然存在诸般缺漏，政府信息公开顺应了时代潮流，乃是使法治政府更加完善的一种手段。在这些国家建立起政府信息公开制度之前，政府信息的公开化事实上已经在某种程度上实现，无论是严格保障的司法公开，还是民主过程中的信息披露，都可以说是政府信息公开的重要内容。政府信息公开制度只是一种更为制度化的举措，它是对既往的权力控制实践、法治实践的总结和深化，可见，就其特性来说，政府信息公开制度对于法治而言并非必要条件，在很大程度上属于锦上添花，而非雪中送炭。

　　因此，笔者认为，政府信息公开与权力控制之间存在相辅相成的互动关系，政府信息公开是权力控制的一种方式，但权力控制却是政府信息公开制度得以有效运作的前提条件。一方面，权力控制构成政府信息公开的大背景，对国家权力控制力的孱弱不能为政府信息公开提供制度性保障；另一方面，在政府信息公开的过程之中，也必须处处对权力加以控制，未能贯彻权力控制理念的政府信息公开法无法发挥应有作用。

　　三、政府信息公开的制度内缺陷：《政府信息公开条例》的缺失

　　按照上述认识，政府信息公开制度的良好运作需有两个方面的依托。其一是公权力得以有效控制的法治背景，另一则是政府信息公开自身也必须符合权力控制的理念。可将这两个方面表述为政府信息公开制度外的权力控制背景和制度内的权力控制机制。第一个方面暂且不表，单看第二个方面。

　　从总体上来说，2008年5月1日开始实行的《政府信息公开条例》顺应了时代潮流，无疑有其历史贡献。然而，实施以来的《条例》在现实生活中所起的作用是颇值怀疑的，这从近来的一些案例中可以看出端倪。依上文所见，笔者认为，《条例》之失正在于对行政权的控制力度太弱。

　　事实上，从政府信息本身的含义来说，它所包含的内容决不仅仅是行政机关的信息，还包括立法机关的信息和司法机关的信息，此外，国家机关所授权的组织、国家机关所设立的事业单位等，由于其假公权力之名为行政行为，其信息也应作为政府信息。就此而言，《条例》中的“政府信息”只是“行政信息”，且是不完全的行政信息。而以行政法规的方式要求行政机关信息公开，也存在自我约束机制所固有的缺陷，缺乏必要的监控机制，对于控制行政权而言显得颇为乏力。在规范的细节上，《条例》对权力控制尽管做了相应的规定，但在以下两个方面存在难以克服的困难。