权力控制与政府信息公开的困境
李炳辉
【摘要】《
政府信息公开条例》的颁布，为我国政府信息公开提供了规范依据，具有重要意义。然而，由于政府自身存在私利，在不受控制的权力作用之下，政府会为了实现私利而将其掌握的信息加以垄断，由此产生形形色色的不公开的政府信息。因此，政府信息公开所面临的主要难题乃是如何实现对政府权力的控制。而在我国，《
政府信息公开条例》的规范在权力控制方面有所欠缺，而权力受到内在或外在控制的宪政机制在我国难以发挥有效作用。这正是我国政府信息公开所面临的各种困境的真正成因。
【关键词】权力控制；政府信息公开；政府利益；法治
【全文】
自2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施以来，中国的政府信息公开进入了一个加速发展的阶段。作为行政法规，该条例一方面对既有的信息公开实践予以肯定，另一方面又对以后的行政机关信息公开提出了硬性的法律要求，其意义自然是不言而喻的。然而，无论从条例本身的规范进行分析，抑或是对条例实行状况予以考察，所得出的结论并不乐观。在政府信息公开的发展历程中，始终绕不开的权力困局对透明政府的要求设置了重重阻碍。阴影与秘密是公开的敌人，而不受控制的权力则是其生存土壤，在有效的权力控制机制阙如的情况下，政府信息公开将是无源之水。学界对政府信息公开制度寄予厚望，但这种美好愿望在公权力难以受控的情境下是否能够实现，仍要打上大大的问号。
一、信息垄断、“秘密”的成因与政府私利
世界上任何国家的政府信息公开都不是一帆风顺的，它必然伴随着要求公开与维护秘密的斗争。在保密与公开之间，政府在通常情况下往往倾向于保守秘密。早在两千年前，中国古代就有“刑不可知，则威不可测”{1}的说法，以此为秘密法作辩护。尽管随着时代的推移，法令不可为人所知的训条已被时代所否弃，然而其他众多来自政府的内部信息仍拒绝为人民所知，个中缘由是值得深思的。在当代市场经济条件下，信息的自由流通为市场所要求，它是资源配置的一种有效方式。尤其是在今天所谓的信息经济时代或者是知识经济时代，信息对经济过程的意义不言而喻。尽管一个信息完美的世界不可能出现，信息不对称也许是经济生活中的一种必然{2}，但在特定领域，信息不对称是弊大于利的，而信息的高度透明将会消解信息不对称所带来的弊端，降低交易成本和交易的不确定性，为经济发展提供动力。市场中的信息如是，政府信息也具有类似的功能。政府信息的公开性、确定性以及正确性，同样也是市场健康发展所不可或缺的屏障。但政府信息在经济领域的作用只是其中的一个方面，对于当代民主法治国家而言，其在制度建构方面的作用无疑显得更为重要。充足的政府信息和透明的政府运作为民主参与提供了渠道，有利于防治腐败，拓宽参与与监督渠道，推动民主法治国家建设[1]。无论从哪个方面来看，政府信息公开都是利大于弊的。尽管在某些特定领域的保密仍为国家维持自身运转所必需，但政府信息公开无疑是必要的。
