2. 地方国家机关的“权力”

　　与上述情况形成对比的是，现行宪法在规定地方国家机关时，则使用了“权力”和“权限”的表述，前者是“地方国家权力机关”(第96条）、“国家权力机关的执行机关”(第105条），后者是“法律规定的权限”(第99条、第104条和第107条）。此外，两部特别行政区基本法都在第2条规定，特别行政区依照基本法实行“高度自治”(a high degree of autonomy），享有“行政管理权”、“立法权”、“独立的司法权和终审权”。

　　值得注意的是，关于民族自治地方的自治机关，宪法未继续使用“权利”或“自由”，而是使用了“职权”与“权限”来形容“自治权”(第115条）。

　　(三）地方是基本权利主体抑或是国家统治整体的组成部分？

　　除上述以外，宪法第111条在规定基层群众性自治时未明确基层群众性自治权为权利或权力。综上，现行宪法关于各地方之定位表现为权利、权力和表述不明三种“捉摸不定”的形式。笔者认为，这些形式背后所隐藏的规律是，当宪法将地方视为一个团体时，地方为权利主体，当穿透团体而规定其机关时，地方机关为权力主体。二者并不矛盾，正如前文所述，地方团体法人法律行为的性质要视观察基点而定，当从内部观察时，其机关之间的行为是权限与权力关系，当从外部观察时，其整体的行为则表现为权利与自由。那么，现行宪法是否有意赋予各地方以基本权利能力？

　　这可以分别以团体要件和独立性要件来衡量：就团体要件而言，除民族自治地方外，现行宪法基本上没有将地方视为法人团体的意图，尤其是宪法第三章第五节的标题表明，宪法规范的对象是地方机关的权限，而不是地方本身，宪法所调整的是国家机关与各级地方机关的权力关系，而非国家与各地方的公法人间权利关系，因此，现行宪法没有将各省、市、县、乡镇等行政区域视为法人团体的意图；从独立性要件来看，现行宪法关于各地方的事务权，并没有与国家事务相分离，地方各级人大既要“审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”，也要“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”(第99条），地方各级人民政府既要“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”(第107条），也要服从上级行政机关和国务院的“领导”(第110条），因此，地方机关(包括民族自治地方的自治机关）同时承担着地方事务与国家事务。

　　两方面的考察都说明，各地方既无法类比于比较法上的“公法人”，更不构成基本权利主体，非常明确的反而是，各地方是国家统治整体的组成部分。

　　四、回应中央与地方关系的法治化