论地方团体法人的基本权利能力
王建学
【摘要】
宪法实践自晚近以来逐渐有条件地承认地方团体法人的基本权利能力，地方团体法人及其事务权以基本权利的形式获得
宪法保障，这带来了中央与地方关系的深刻变革，表明央地关系法治化进入
宪法层次。我国宪法规范虽然也设定了较为广泛的基本权利主体范围，但由于“公法人”观念的缺乏，以及国家与地方事权划分的不明确，地方远谈不上基本权利能力的问题。我国有必要充分借鉴比较法的经验，塑造地方团体法人及其独立的权利能力，逐渐在
宪法层面发展地方团体法人的权利保障机制，从而在根本意义上实现央地关系的法治化。
【关键词】公法人；地方团体法人；基本权利能力；中央与地方关系法治化
【全文】
在近代以来的宪法理论与实践中，自然人(尤指具备公民身份者）一直被作为基本权利主体，法人的基本权利能力则存在诸多疑义，从19世纪后半叶以来，私法人的基本权利能力逐渐获得各国宪法体制与学说的公认，[1]但公法人的基本权利能力则成为一个最为困难的问题，伴随着各国的地方制度法治化的发展情势，公法人的基本权利能力问题集中地表现于地方团体法人。本文以地方团体法人为例，结合比较法，分析公法人的基本权利能力，以求对我国中央与地方关系法治化有所借鉴。我国目前的宪法理论总是割裂研究基本权利法与地方制度法，在此意义上，本文试图打通二者之间的隔膜。
一、地方团体法人的基本权利实践
基本权利能力在根本上来源于宪法规范的客观认可，法国著名宪法学家法沃赫(Louis Favoreu）教授提出，“基本权利，简单地说，就是指通过宪法规范和(或）欧盟法与国际法规范获得保障的权利与自由，……所有的基本权利，都受到宪法和(或）国际法(或欧盟法）的保障，而不论它的基本性程度如何，而凡是没有在宪法或国际法(或欧盟法）规范中获得承认的权利与自由都不是基本权利。”[2]因此，基于客观[3]的规范立场，对地方团体法人基本权利能力的分析要从宪法规范和国际法规范开始。
(一）宪法规范的承认
以乡镇市为代表的基层团体法人早在近代宪法中就曾获得基本权利主体资格。如19世纪初叶德国各邦立宪之始，就已经将乡镇市连同教会及大学等特定团体，视为等同于人民并与国家君权处于对抗态势之社会组织，一并赋予其类如人民之宪法保障地位，1849年拟订的《法兰克福帝国宪法草案》，更在“德国人民之基本权利”章中的第184条明文保障乡镇市之基本权利，而1919年《魏玛宪法》仍沿此旧例，在第二编于人民基本权利之规范脉络中，以第127条和第153条第2项第4句分别保障地方自治团体的自治行政与财政权。{1}(P. 363)这种宪法设计具有深厚的历史基础，因为在13世纪以来的西方政治实践中，城市就被普遍视为“法人团体”，{2}(P. 56)而在中世纪以来的王权与教权统治中，城市则充当了维护个人自由、抵抗专制王(教）权的“堡垒”。只是在近代以来由于国君权力膨胀，公法学说转向了国家主权至上观，地方团体法人的独立性遭到否定，例如，法国虽亦具有悠久的地方自由传统，但由于近代以来持续的集权化，地方团体法人的基本权利能力问题直到第五共和国宪法才逐步呈现。
从 20 世纪中期开始，宪法规范开始大规模承认地方团体法人的基本权利能力。德国《基本法》不仅在第19条第3款将基本权利推及国内法人，更在第28条第2款明确规定：“各乡镇在法定限度内自行负责处理地方团体一切事务之权利(Recht），应予保障。”据此，《联邦宪法法院法》第91条规定，“乡镇和乡镇联合体在联邦法律或者州法律违反基本法第28条的规定时，可提起宪法诉愿。”
