我国分税制改革之宪政反思与前瞻
许多奇
【摘要】我国1994年分税制改革虽然取得了提升中央财政收入的比重以及初步明确了中央与地方财政关系等制度性进步的成绩，但从宪政的视角反思尚存在明显不足：在宪政的制度层面上，分税制改革缺乏明确的
宪法和法律依据；在宪政的价值层面上，缺乏民主基础的分税制改革难以真正承担起保障和促进人权的神圣使命；在宪政的实践运行层面上，缺乏制约机制的分税制改革难以做到财政权力的理性运行。当下，深化分税制改革必须与我国已经开启的社会主义宪政国家建设结合起来，需要将中央与地方之间财政关系进行
宪法确认，遵循税收法定和预算法定原则，逐步完成适度的财政分权。
【关键词】分税制；宪政；民主型财政；财政分权；预算法定
【全文】
２０１０年１０月２７日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》全文发布。其中，在涉及多项改革的部分财税体制改革内容着墨最多，而最大的亮点在于提出了逐步健全地方税体系、赋予省级人民政府适当财政管理权限.[1] 这就吹响了深化分税制改革的号角，必然会引起理论界的高度关注。近年来，国内学界对我国分税制改革以来的中央与地方之间财政关系和财政分权问题已经倾注了极大的学术热情，但多从政治学、社会学、法学和财政学等角度进行研究。笔者以为，合理划分中央与地方财政权限，在保证国家统一的前提下因地制宜，实现中央权威与地方自治的最佳平衡，既是一个财税经济问题，更是一个宪政问题。因此，笔者力图从宪政这一视角对我国分税制改革进行反思，检讨其非宪政之维，探寻深化改革的宪政进路，以期在促进财税体制改革目标之实现与推进我国宪政建设方面尽绵薄之力。
一、分税制改革的历史背景和现实合理性
我国分税制改革从提出设想到最后出台规范，历经八载。１９８７年１０月，党的十三大通过的报告《沿着有中国特色的社会主义道路前进》就极为简要地提出，要“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。１９９３年１２月２５日，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》（以下简称《决定》）。《决定》规定，改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制的财政管理体制的改革，从１９９４年１月１日起正式启动。从当时乃至后来的经济发展看，分税制改革一方面化解了中央政府的财政压力，增强了其宏观调控能力；另一方面也有利于各地方因地制宜地发展自己的特色经济，提供满足人民需要的公共产品，增强地方经济活力。总之，此次改革在发展社会主义市场经济的背景下具有必要性和合理性。其具体表现在以下几个方面：
（一）化解财政压力是启动分税制改革的直接动因
“所谓财政压力，即国家在一段时间里所累积的财政收支方面的种种困难局面。”[2]改革开放初期，我国主要采取在国有经济体制外发展非国有经济的策略，并取得了初步的成功。以乡镇企业、私营经济、个体经济、外贸经济为主要形式的非国有经济迅速获得大发展，很快扭转了物质匮乏的局面，经济活力也激发起来了。但是，中央政府放水养鱼以扩大税基的目的却未能实现，非国有经济税收的增长比不上国有经济税金的减少，新的财政压力日益聚集。其主要表现为：（１）国家财政收入占国内生产总值（ＧＤＰ）的比重下降，由１９８６年的２０．６５％滑落到１９９３年的１２．３１％，大约每年下降１％；（２）国家财政赤字逐年增加，１９８６年的财政赤字为８２．９０亿元，到１９９３年已达２９３．３５亿元。国家债务负担持续加重，国家发行公债从１９８６年的１３８．２５亿元扩大到１９９３年的７３９．２２亿元。[3]
财政是政府的“奶娘”，是国家的命脉之所系。国家面临财政压力，出于维护国家机器正常运转的需要，自然要寻求有效的途径进行化解。实践证明，分税制改革不失为实现财政收入快速增长的良策。１９９３－２００２年，全国财政收入增长了３．３５倍，年均增收１ ６１８亿元；地方财政收入同口径比较增长了３．２倍。全国财政收入占ＧＤＰ的比重由１９９３年的１２．３３％提高到２００４年的１９．３％。[4]再从财政收入的主要来源———税收———来看，从２００３年到２００９年，我国税收收入增速分别为２０．４％、２５．７％、２０％、２１．９％、３１．４％、１９％和１１．７％。[5]
