（一）分税制改革在制度层面缺乏明确的宪法和法律依据
财政体制是一个国家基础性的制度安排。在宪政国家，财政体制一般要通过宪法予以明确规定，或至少由最高立法机关通过的法律作为依据。例如，美国是强调分权的联邦制国家，体现在宪法文本和宪法惯例之中的分权宪法规范是其宪政国家制度的法律形式。分权宪法规范既包括确立国家机构之间横向分权的三权分立制度，也包括确立国家机关之间纵向分权的地方制度。分级财政管理体制属于纵向分权，《美利坚合众国宪法》规定了财政权限划分的基本原则。除美国之外的其他法治完善的市场经济国家，其有关中央与地方财政收支根本关系的规定，不是在宪法中加以明确，如德国、日本，就是在基本法中加以专门规范，如英国、法国。总之，不少国家均将提供公共物品上的政府间的职能分工、税收分割、财政转移支付以及财政补助等事项纳入到宪法和法律的框架之中。因此，这些国家中央政府与地方政府的事权、财权划分比较明确，整个国家的财政关系也处于稳定状态。我国１９９４年分税制改革的直接制度渊源是党中央的决议和国务院的政策。１９９３年１２月国务院通过的《决定》虽然是分税制改革的直接依据，但算不上严格意义上的行政法规，只不过是一个行政决定。也就是说，我国财政税收的纵向划分，既没有统一、稳定的宪法统领，也缺乏基本法和法律的规范。这种缺乏宪法和法律高度的分权改革，并非严格意义上的宪政分权，具有不科学、非规范、难稳定的固有缺陷。事实正是如此，自分税制实行以来，中央与地方的财政分成比例几乎年年在变，而且这种比例的变动是通过中央政府及其主管部门的文件实现的，没有法律依据，随意性很大。中央可以根据财政形势的需要，随意调整中央与地方的财政分配关系，地方政府只能被动地接受。比如，１９９７年１月，证券交易印花税由原来的中央与地方各分享５０％调整为中央分享８０％、地方分享２０％，后又调整为中央分享８８％、地方分享１２％。从２０００年１０月１日起，证券交易印花税分享比例分３年调整为中央占９７％、地方分享３％。又如，１９９７年中央财政将原划为地方税种的金融行业的营业税率由５％提高到８％，提高的３％归中央财政。２０００年恢复对存款利息所得征收个人所得税，收入归中央财政。从２００１年１月１日起开征车辆购置税，属于中央税，等等。[11] 总之，在我国目前的中央与地方财政分配关系中，财政分配比例经常被调整，制度很不稳定，对地方尤其是基层财政运营的不利影响很大。
时至今日，分税制改革已实施了近２０年，但我国有关分税制公共财政体制的立法仍然相当薄弱。除《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的第８条对此有过明确的规定外，绝大部分实施依据都是国务院及其有关职能部门的行政性决定或办法。例如，调整个人所得税和企业所得税的分享范围、比例、征管、分配使用等的制度渊源是２００１年１２月３１日国务院下发的《所得税收入分享改革方案》；而规定省以下各级人民政府的事权范围和财政支出责任、省以下各级人民政府财政收入的划分、省以下财政转移支付制度等，依据则是２００２年１２月２６日国务院批转的财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的
意见》这一部门性规章。中央与地方之间财政权分配制度长期不能纳入宪法和法律的轨道上来，宪法和法律不能对分税制度产生刚性制约作用，这不能不说与社会主义宪政国家的根本要求相去甚远。
