（二）分税制改革在价值层面缺乏民主基础难以真正承担起保障和促进人权的神圣使命
分税制承载的宪政价值首要是民主，建立在民主基础上的分税制才能为保障和促进人权提供财政支持。一方面，分税制应是民主型财政。民主即人民当家做主，人民拥有参与国家事务、公共决策的权力。哈耶克认为民主的含义就是：“不论存在什么样的最高权力，它都应当由人民之多数或他们的代表来掌控……”[12]分税制在制度本质上是一种“取之于民”、“用之于民”的公共机制，从这种意义上说，它必然是而且应该是一种民主财政。所谓民主财政（有时也称财政民主），“就是政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式治理政府之财”。[13]民主财政要求公民对重大财政事项有决定权和监督权。分税制改革是一个国家基础性的制度变迁，不仅关系中央与地方之间的财政配置，更涉及国家与公民之间财产利益的调整和再分配。只有通过财政民主，实现人民对国家财政的自我管理和自主决策，才能形成对处于强势地位的国家财政权力的制衡，公民私有财产权的保障才能建立在坚实的制度基础之上，国家财政权力与公民财产权利的良性互动也才能真正实现。另一方面，分税制财政更应是人权保障和促进型财政。首先，保障和促进人权是分税制之正当性、合理性的依据。恩格斯说：“马克思发现了人类历史的发展规律，即历来为繁芜丛杂的意识形态所掩盖着的一个简单事实：人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。[14]其实，物质资料不仅是个人生存和发展的基础，也是国家机器存在和运作的经济前提。不仅国家机关及其成员的生存和发展依赖于一定的物质条件，而且国家权力活动本身也无时无刻不在消耗一定的经济资源。既然纳税人是国家权力活动所需经济资源的提供者，那么国家就必须首先解决纳税人的生存和发展问题，才能继续讨论这个国家的经济、政治、文化等各方面的发展问题。其次，分税制有利于提高财政资源的使用效率，为保障和促进人权提供财政支持。最后，分税制财政有利于锻炼人民当家做主的财政能力，保证和促进人权的实现。建立在地方民主自治基础上的地方财政分权有助于培养公民对公共利益、公共事务的关心，有助于提高他们参与公共事务管理的能力。正如法国学者托克维尔所说：“地方分权就像一所学校，训练人民如何行使自己的民主权利，这种培养和训练是十分重要的，因为在小事情上都没学会使用民主的老百姓怎么能在大事情上运用民主呢？”[15]
我国的分税制财政体制改革，太少承载“民主”、“人权保障”等宪政价值理念。其改革方案的形成，未经广大人民群众广泛参与、充分讨论并民主决策，把作为改革后制度最终影响者和承受者的广大人民群众排除在决策之外。分税制改革是由中央主导自上而下推进的，中央政府采取了行政性放权的有限民主方式。其具体做法为：中央政府把地方政府请进来，在行政科层内进行“你推我让”的民主谈判和民主协商，地方政府在讨价还价的基础上终于接受了大部分的支出“包袱”。[16] 这种行政性放权的实质，仍然是一种长官意志和压迫就范，致使分税制改革留下了不少弊端。诸如中央与地方的事权和财权划分不科学、不合理，也很不规范。在事权及支出责任的下放过程中，中央政府并没有相应下放财权，导致了地方政府尤其是基层政府产生了事权与财力不相匹配的新矛盾。如此一来，基层政府普遍出现了债务危机，致使其公共职能发挥难以到位，公共物品和服务的提供严重短缺，人权保障缺乏财力支持。为了解决财力紧张问题，地方各级政府不得不采取捞取预算外收入的办法来履行其应承担的公共支出责任，有的甚至患上了“土地财政依赖症”，[17]其结果是弊大于利。它加重了农民负担，侵犯了公民的财产权利，恶化了官民关系。实践表明，缺乏民主基础的分税制改革，其保障和促进人权的力度是十分有限的。
（三）分税制改革在实践运行层面缺乏制约机制难以做到财政权力的理性运行
宪政国家在实践运行层面上主要体现为权力制约的治国原则和制度。宪政权力制衡的逻辑是：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制的了。”[18]政府可以是天使，也同样可以成为魔鬼，让天使变成魔鬼的经济原因就是政府对财政权的无节制的滥用。可以说，如果国家的财政权力不能得到有效的约束或者监督，那么，国家公职人员滥用权力的倾向就不会得到根本的转变，而一种有效的权力制约体制也就无从谈起。严格约束国家的财政权力，是从源头上斩断权力腐败的关键之所在。“如果能给纳税人带来价值的行为处在允许财政当局征税的范围之外，利维坦的嗜好就受到了限制。”[19]
分税制财政应该是权力制约型财政。首先，从理论上讲，分税制就是在中央与地方政府之间分配以税权为核心的财政权力，而财政权力的合理分工乃是宪政体制下权力制约的逻辑前提。因为财政权力的合理配置意味着财政权力归属和财政权力行使的理性化，意味着财政权力的法定性和专属性，意味着对那种无所不在、无所不为的财政权力的否定。因此，财政权力在不同层级政府之间的配置本身就意味着一定的权力制约，甚至可以说，没有合理的财政权力配置制度就不可能有真正有效的权力制约。其次，从实践上看，分税制的权力制约功能具体表现在两个方面：一是科学、合理地界定中央与地方各级政府之间的事权和财政支出范围，理顺政府之间的责权利关系，明确彼此之间的职权之所在、责任之所系，建立各司其职、
