三、深三、深化分税制改革的宪政进路
分税制改革的目标是在规范化地配置事权和财权的基础上，实现中央与地方之间在履行公共职能方面的分工和协作，以提高各级人民政府提供公共物品的效率，最大限度地满足人民的需求偏好，实现人权保障和促进人的全面发展。为实现这一目标，深化分税制改革必须与我国的社会主义宪政国家建设结合起来。其具体路径为：
（一）根本举措：对中央与地方之间财政关系的宪法确认
实现在中央与地方之间财政关系的宪法确认就是要做到：统领有关提供公共物品上的政府间职能分工、税收分割、财政转移支付以及财政补助等具体财政制度的基本原则，由且必须由公民（纳税人）或他们的代表机关在宪法中加以规定。
首先，“我国实行分税制财政体制”入宪。分税制改革是一个国家基本制度的变迁，涉及全体国民的利益调整和再分配，因此需要采取“一致同意”瑐瑢 或“代议制”民主方式来确保制度变迁的公正性和福利增进的普遍要求。在我国特定的国情之下，“一致同意”的民主形式虽然难以启动，但以代议制民主的形式来表达民意是完全可以做到的。因此，我国有必要也有可能通过全国人大的修宪程序，将实行分税制财政体制的制度规范载入宪法，使分税制改革得到宪法的确认和保障。
其次，通过修宪科学、合理地界定中央与地方各级人民政府的事权和财政支出范围。我国虽然在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国民族区域自治法》中，对中央和地方政府的职权都有一定的规定，但政府间事权划分仍很不清晰。其具体表现为：一是《宪法》的规定过于原则化。《宪法》只是规定了中央和地方政府的组织形式，确立了中央与地方职权划分的主要原则，并没有对中央与地方分权进行具体而明确的规定。二是在《宪法》及组织法中，中央与地方各级人民政府的事务并没有明显的区别，除了少数事务如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎是中央政府事权的翻版，存在着严重的“职权同构”。（23）各级人民政府在行使职权时，越位、缺位的现象同时存在。
中央与地方之间事权划分不科学、不规范，相应的财政支出范围科学、合理界定也就无从谈起。为改变我国中央与地方权力关系失范、失衡、失控的状态，（24）必须使中央与地方政府间职权划分走上宪法确认的轨道。笔者建议采用宪法修正案的方式，在宪法中明确、科学地界定中央和地方政府事权，并辅之以地方政府组织法、财政法、税收基本法、预算法等，构成中央与地方政府间权限划分法律规范体系。关于中央与地方政府权限的具体划分方式主要有：（１）在《宪法》及组织法中，贯彻法律保留原则，将对保障国家统一、中央权威有根本性意义的全国性公共产品的提供职能归属于中央。中央承担的公共事务主要有：国防、外交等主权性事务；全国性公共服务事务，诸如全国的铁路、公路、航空、内河航运、海运和管道运输等；跨境的公共事务；跨国公共事务；宏观调控职能；司法职能等。（２）在《宪法》及组织法中，运用列举的方式明确地将纯粹的地方性公共物品的供给职能赋予地方各级人民政府。地方政府承担的公共管理职能主要有：地方性基础设施、地区间公共资源调剂、地方性公益事业等。（３）将诸如教育、卫生、环境保护、生态工程等“准全国性公共事务”及一些突发性事项列为中央和地方的共管事项，由中央和地方政府按一定的比例来承担管理和支出责任。总之，中央和地方的权力来源有了宪法依据，财政分权就不再是基于中央与地方在经济、政治利益上的讨价还价，而成为基于制度化的权力分享。
