（二）关键环节：逐步完成适度的财政分权
以分税制为核心的“财政联邦主义从某种意义上说就是财政分权，就是给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许地方政府自主决定其预算与支出规模和结构，其精髓在于使地方政府拥有合适与合意的（财政）自主权进行决算”。（25）而“中国的分税制并不是一种严格意义上的财政分权，而实际上是一种中央对地方的授权。是否授权，授予多大的权，何时收回授权或者改变授权等，完全掌握在中央政府手中”。（26）那么，下一步财政体制改革的思路究竟是保持实际上已经形成的中央对地方授权的局面，还是推进分税制朝着财政分权的方向迈进，这是深化我国分税制改革绕不开的问题。笔者对这一问题的回答是：实行财政分权为必然选择。这是因为：（１）实行财政分权是遵循宪政国家地方事务优先原则的需要。在宪政国家，政府权力是有限的而不是无限的。凡是个人能够解决的事情，国家就不便插手。如果个人无力解决，其首先求助的对象应是基层社区和基层政府，然后才是上级政府，最后才求助于中央政府。因此，就保障公民权益而言，宪政国家应遵循地方事务优先原则，在整体上政府只解决公民个人力所不及的事情，在政府内部上级政府只解决下级政府不能胜任的事情，中央政府只解决地方政府不能胜任的事情。地方事务优先原则使中央与地方政府之间分配财政权力具有正当性。（２）财政分权是地方政府获得“政府能力”的前提。政府享有充足的财政权力并具有充分的财政能力，是其履行公共管理职能、应付各种社会危机、
处理各种社会问题、保障公民的自由权利不至于受到其他公民或者社会组织侵害的物质基础保证。没有财政上的保障，地方政府要么因为缺血虚弱而失去其存在的意义，要么沦为上一级政府组织的附庸。因此，保证地方政府获得履行公共管理职能的“政府能力”，是中央与地方政府之间分配财政权力具有正当性的又一根据。
如何在中央与地方政府之间实行财政分权呢？根据宪政原理和我国的具体国情，通过宪法和法律赋予地方政府适度的财政自主权应是深化分税制改革的基本走向。具体而言：（１）在分权模式的选择上，实行分权与集权相结合的财政权划分模式，即中央集权与地方适度分权相结合的模式。选择该种模式，既能确保相当的财政权集中，保证中央宏观调控的主动权；又将必要的财政权赋予地方政府，以促使地方政府根据本地资源情况，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进经济发展，实现地方政府职能。（２）在分权的方式上，依法赋予地方政府一定的财权。地方政府成为具有自主权公务法人的基础是拥有确获保障的财政收入，而获得财政收入必须具备财政汲取能力。财政汲取能力在法律上就体现为财权，其核心即税收立法权。地方政府应该具有的税收立法权包括税种选择权、税基和税率调整权，以及一定条件下的设税权。１９９４年分税制改革在赋予地方税收立法权方面有所松动，省级人大取得了屠宰税、筵席税的开征、停征权；城镇土地使用税、车船使用税、房产税、城市维护建设税等地方税实施细则的制定权和解释权；在规定税率幅度内具体使用税率的确定权；在中央规定的幅度内确定本地增值税、营业税起征点的权力等。这种地方微乎其微的选税权以及税率调整权，显然不能适应进一步财政分权的要求，因此，应贯彻《宪法》提出的“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，按照法律程序，赋予地方政府在独
享税课征上更多的自主权和灵活性，即使是中央与地方共享税，也应给予地方政府一定的自主权。（３）在分权的策略上，宜采用渐进式、稳健的分权策略。当今我国社会，经济与政治已经具有相当程度的“多元性”，多样化的利益诉求迥然各异。这就需要在解决中央与地方之间的矛盾方面，跳出“集权”和“分权”非此即彼“二元化”的思维陷阱，寻求一种能统合中央和地方立场的制度安排，达成制度上的妥协。当然，这种妥协已不是经过讨价还价达成妥协，而是另一种经过严格的理由论证和正常化处理达成合意。（27）如此，采用渐进式、稳健的分权策略，财政分权会成为建立良好的中央与地方政府间互动关系的入口。
（三）制度保障：税收法定和预算法定
以分税制为核心的公共财政存在着内在的矛盾，即虽然公共财政所涉及的公共资金最终来源于全体公民，但支配、使用公共资金的权力却又属于政府。国家与社会的分离，政府与公民的相互独立就不可避免地造成了一种财政风险，那就是公共权力被滥用的风险。如果没有一定的约束，可以想象的结果是，政府会尽量地抽取社会财富，压榨民众的自由空间，其规模会越来越膨胀，权力也会越来越难控制，从而变成真正的“利维坦”。瑐瑨解决公共财政之内在矛盾的可行之道在于建立一种对政府征收赋税和使用赋税权力的制约机制。在我国，当务之急是在确立人民代表大会权威地位的基础上，坚持税收法定和预算法定原则并完善其制度，以保证财政收入和财政支出由且只能由纳税人及其代表决定。具体而言：
