城乡选举权平等制度实施之探讨
秦前红;黄明涛
【摘要】第十一届全国人大三次会议对《
全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》进行了修改，取消了之前的“四分之一”条款，规定城乡按相同人口比例选举人大代表，但是这还远远不能代表选举权平等的实现。城乡分别选举人大代表的模式是否真正符合平等理念、是否符合社会主义政治文明和我国现实状况是存有疑问的。此外，在城乡分别选举的情况下，无论是选区划分和代表名额的计算与分配，还是选举流程的主持机构的职能安排，现行法律法规都没有作出明确、合理的设计，而程序上的缺失必然会减损选举权的平等价值。选举法需要更为精细化的制度设计。
【关键词】城乡二元选举体制；农民代表；城市代表；选举权平等
【全文】
一、作为城乡二元体制之副产品的城乡二元选举体制
选举权是公民基本权利，宪法规定了公民普遍的、平等的选举权，该项权利不得因为“民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限”等方面的考量而被区别对待。农民与城市居民的这种区别，无论是作为职业上的区别，还是社会身份上的区别，都不是在选举制度上设定障碍与区隔的理由。
从我国的社会主义政权属性上来看，农民作为一个整体阶级，始终是人民民主专政当中的重要组成部分和依靠力量。对于农民造成的群体性的歧视显然是有悖于社会主义的政治原则的，也是不符合当今中国建设政治文明国家的目标的。
所谓城乡二元选举体制，就是指当下中国选举制度与人大制度的实践中，客观存在的农民代表与城市代表的区分，两者不但分开计算代表名额、分开投票和当选，在履职过程中也体现了不同的身份和代表性，造成一种制度化的、二元区隔的人大代表结构。
1、城乡相同人口比例的含义——文本的解读
《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》[1]在第四章第十六条集中规定了全国人大代表的名额分配办法，地方各级人大的代表名额分配办法在第三章有规定，但原则上没有太大区别，所以笔者在此处仅以全国人大代表的名额分配办法为例，在说明我国现行的这种二元代表体制。
根据《选举法》第十六条第二款，各省、自治区、直辖市所拥有的全国人大代表名额由三部分构成：1、根据人口数计算确定的名额；2、相同的地区基本名额数（具体是多少没有规定）；3、其他应选名额。我们姑且分别称之为基于人口的名额、基本名额和其他应选名额。与各省级行政区划的人口存在直接关联的代表名额是第一类，而所谓的城乡按相同比例选举代表也只是计算这一类代表名额的指导原则。
第十六条第一款则专门对于基于人口数的代表名额进行了说明，“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”本款第四分句是一个兜底性的规定，目的是为了矫正人口比例极度不协调所造成的名额分配的畸形结果。第二分局和第三分句则是两个平行的原则，即：首先，“根据各省、自治区、直辖市的人口数”就是指各个省级行政区划的名额是与各自的人口数相关联的，按照抽象的选举权平等原则和常识，应该是指人口多的省份将获得相对较多的代表名额，人口少的省份则分得较少的名额；其次，“按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则”，就是指必须保证农村地区的选民与城市地区的选民能够以相同的比例被代表，农民与城市居民在全国人大能够发出同等力度的声音。
