六、《破产法》立法中管理人角色定位模糊及其对司法实践产生的影响
管理人作为一种制度体系，实质上包括一系列具体的角色。首先是作为监督协调角色的管理人。这种管理人的职能是行政性的（administrative），主要是负责监督、协调和管理工作。美国《破产法》上的国家管理人（United States Trustee）就是这种角色。加拿大主要的调整公司重整的法律，公司债权人和解法（Companies’ Creditors Arrangement Act, CCAA）里规定的监督人（Monitor）也是这种角色。可见，作为监督协调角色的管理人是一种行政性角色。其次是清算管理人，即负责在清算程序中收集、变卖并分配公司财产。然后是重整托管人（Trustee)，即控制债务人（DIP）的替代者。只有当DIP不称职被撤换的时候才可能选择重整托管人。重整托管人一般由债权人选出。所以，作为DIP的替代角色，重整托管人是一个纯粹的市场角色。最后是监督人（Examiner），监督人一般是在没有重整托管人的条件下，债权人指定的用来监督DIP的角色。总之这些角色共同组成一个完整的管理人制度体系，在具体的破产清算或重整条件下发挥作用。
尽管我国《破产法》立法期望建立市场化的管理人制度，立法的规定方式使得管理人的角色并不清晰。例如，《破产法》第十三条规定人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人。这一条作为强制性规定表明所描述的管理人是适用于任何破产案件的承担监督、管理和协调角色的行政性的管理人。这个角色定位类似于美国《破产法》制度下的国家管理人、英国《破产法》体制下的接管人或者加拿大《破产法》制度下的监督人。但是第十七条和第十八条里的管理人显然是完全不同的角色。第十七条规定“人民法院受理破产申请后，债务人的债务人或者财产持有人应当向管理人清偿债务或者交付财产”。第十八条规定“人民法院受理破产申请后，管理人对破产申请受理前成立而债务人和对方当事人均未履行完毕的合同有权决定解除或者继续履行”。显然，这两条赋予管理人替代DIP管理破产财产的权力，其角色是纯粹的市场角色，相当于美国《破产法》上的托管人。
以上所提到的有关管理人的法条还只是停留在一般性的描述。紧接着，《破产法》第三章用八个条文（二十二到二十九条）。包括指定管理人、管理人与法院和债权人委员会之间的关系、管理人的组成等。但是第三章仍然没有明确区分管理人的不同角色。有些条文规定管理人的经营管理职能，有些条文规定管理人的监督职能。第五章、第六章和第七章分别提到管理人，但角色依然是不清晰的。到第八章，即专门规范重整的这一章，管理人的角色更模糊了。例如，第七十三条规定，在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务；有前款规定情形的，依照本法规定已接管债务人财产和营业事务的管理人应当向债务人移交财产和营业事务，本法规定的管理人的职权由债务人行使。这一条管理人的角色相当于美国《破产法》＿里的托管人和英国《破产法》里的重整管理人（Administrator），显然是市场角色。这一章前两节里管理人的角色基本上都是这种替代DIP的角色。第八章第三节规范重整计划的执行，这一节里所描述的管理人的职权是监督重整计划的实施，即扮演着监督管理人的角色（examiner, monitor）。
也就是说，管理人不是一种单一的角色，而是由不同角色构成的一个制度体系。不同角色的称谓应该加以区分。但我国《破产法》里统一使用管理人这个单一的称谓，即用一个称谓（管理人）承载监督、协调和管理等不同性质的职能，造成在司法实践中管理人的行政功能被强化，市场中介功能被弱化，这种效果在清算组制度上表现得最突出。在市场经济转型时期，行政力量和监管意识依然强大，政府部门仍然有强烈的行使监管权力的冲动。当允许政府官员和市场中介组织共同组成管理人时，尽管立法的本意是让行政人员承担管理人中的行政性职能，即监督、协调职能；让市场中介组织承担市场职能，即经营管理。但是，具有私人利益的政府部门却屡屡越位，把管理人的所有角色集于一身。在东星航空破产案中，以政府为主导的清算组甚至超越管理人的所有的正当角色，站在债权人的对立面。在这种情况下，理清作为清算组的管理人的角色定位，几乎是不可能完成的任务。
