二、治理理论

　　权力秩序可以分为两种类型，一种是压制型秩序，即通过暴力夺取权力，又靠暴力维持和建构秩序；其二是协调型秩序，通过民主方式确立的权力秩序。[17]而中国当前的博弈环境难以保障公正，单一制情境下的压制型秩序影响着府际关系协调的进程；但府际争议绝非仅靠政府强力就可加以维持，缺乏公义的行政协调难以奏效。治理理论则应时所需，使我们摆脱了囿于政府与市场的思维定势。立足公正平等的整体治理，力求将非政府组织纳入治理主体从而实现多中心的和谐共治，是最终有效协调日益纷繁复杂的网络型府际关系的坦途。

　　俞可平认为，治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益；善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。[18]治理理论把自组织网络和互信的因素引入治理情境，从而构建起日臻完善的体系。“善治”理念是相对理想的政府管理方式，理应成为中国政府改革的风向标。[19]公共治理重视法治，一切决策都在宪法框架下进行；充分重视民意，以服务民众为导向，力求达到服务型政府；政务公开透明，保障民众的知情权与建议权；网络组织的平等协商，尽量采用圆桌会议的方式，增强彼此互信，最终都是为了更好地行使政府的服务职能，赢得民众满意。

　　治理的新形势体现在，公私部门之间的互动模式之变化，必定与世界的复杂性、动态性和多样性息息相关。在有效的治理情境下，社会成为一个“积极的社会”，换言之，是“一个能够自我控制的社会”。[20]在动态的运行机制中，地方政府之间、中央部委之间、地方政府与中央部委之间，需要不断的重新定位，展示诚意进而精诚合作。在当前中国缺乏合理分权和法律规制的情况下，地方政府的主体地位是需要尊重的，中央部委的合法权益也应该尊重，上级应该尊重下级行政主体的独立性地位。技术性的修修补补与口号的提倡并不奏效，而必须在实质层面上赋予行政主体一定独立性。在法、日、德等国家，行政主体的独立性都是受法律保护的。只有在行政主体具备独立性，从而能够为自身行为负责的基础上，才能够形成有效的治理网络，多元行政主体的府际关系才能处理好。

　　三、企业型政府论

　　中国当前公共行政面临的突出问题有：党委与政府的二元体系造成党政不分；权力过于集中，政府职能配置不合理；纵向层次过多，机构规模庞大；横向部门划分过细，职能交叉重复；管理幅度失当、比例失调；人员严重超编，行政成本居高不下；公营部门高度垄断，缺乏竞争；行政文化的消极方面，制约行政改革进程。[21]这些先天性的不足，也存在于中央部委和地方政府序列中，府际关系协调雪上加霜。机构臃肿、人浮于事现象的存在，使得政府之间关系愈加复杂，政府间关系的处理，缺乏主动协调的精神和动力。老朽的官僚制体系，需要在宪政法治、分权制衡的基础上，注入新的精神以激发其活力。企业型政府论则是激发政府新活力的催化剂，立基于民主自由基础上的企业家精神，将推动政府为民众提供更好的公共产品，这正是时代之需。

　　企业型政府是指富有企业家精神的公共管理者，运用创新和可持续的战略，破除官僚制的缺点而达到资源优化配置，从而实现政府的高绩效管理。[22]其最为强调的是企业家精神，重视公共服务提供主体的多元化，改进公共服务供给体制。中国当前行政环境具有党政不分、非政府组织过于弱小等不足，政府能量在当前的市场中所占权重过大。行政力量难以被有效监督，政府没有外界驱动而难以自觉创新，这就需要一种新的理念成为政府创新的源泉。企业型政府具有顾客至上、成本意识和创新理念，是企业家精神和企业理念在政府改革和运作中的移植和渗透。孙学玉教授针对中国当前困境提出了一系列建议，具体在于：实现公共行政的全方位创新，藉扁平化结构促使权力下移，放松政府规制和完善行政许可制度，改进公共品供给机制，深化机构改革。[23]企业型政府论则超然的协调府际关系，促使多元行政主体精诚合作，倡导社会公义、宪政法治、理解信任、透明开放、平等协商等理念；在维护公共利益的基础上集思广益、开诚布公，基于平等协商立场，以理性为支撑平台，增强决策的合法性，形成良性的互动与循环。

　　信息化潮流下府际关系愈来愈错综复杂，表现出多元化、交叉化、网络化趋势而需要从三维乃至多维角度探讨，最终形成网络状立体研究范式。政府在信息社会以整体的形象出现在民众面前，一旦出现负面消息便会通过网络等媒介迅速流传。政府决策效果如链条效应，环环相扣，牵一发而动全身，甚至一招不慎，全盘皆输。问题的关键则转向如何规避条块结构的弊端。各部委与地方政府应以政府与市场为主导，引入新思维予以补充修正，将条块分割的缺陷予以补充，整合各方力量进而重塑政府形象。秉承维护社会公平正义原则，充分尊重法律和民意，从宪政法治角度出发，在互相理解信任基础上兼容并蓄，力求达到透明开放以臻于完美，彼此平等协商以形成组织网络，力求双方与多方的互惠合作以实现共赢。