行政立法主体是指依法取得行政立法权，可以制定行政法规或规章的国家行政机关。根据宪法、有关组织法及《立法法》等法律的规定，我国行政立法主体为：国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市政府和较大的市的政府。行政立法的权限划分为：国家权力机关与国家行政机关间的立法权限划分和国家行政机关之间立法权限的划分；行政机关立法权限划分又分为国务院与中央部门立法权限的划分，国务院与特定的地方政府的行政立法权限划分。[12]立法法关于立法权限的规定，只有权力的分配而缺乏相应制约，使权力被分割得七零八碎甚至被法律承认。国务院和各部委制定的规章适用范围涵盖全国，地方政府制定的规章适用于地方；可在立法权限划分不明确的情况下，各行政立法主体制定行政规章时力求自身利益最大化，行政法规之间存在大量冲突，府际关系日益复杂。国务院、各部委和特定的地方政府都是根据宪法、国务院组织法、地方组织法等规定的职权立法。中国《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”而中央部门与地方政府制定的规章有同等的法律地位，就没有理由把中央部委与省级政府之间的关系排除在府际关系之外。

　　概言之，从法理层面看，由于政府部门和地方政府都是可独立承担责任的行政主体，其间产生的关系当然可视为府际关系。德国通过行政合法性原则对委托立法予以严格限制，对行政过程规定了理性和负责性的高度准则。[13]德国模式塑造出了合乎法治要求的治理主体。基于法理视野以宪政之维阐释府际关系的源流，进一步延展府际关系研究范畴，将部委与地方政府之间、中央政府与中央部门之间关系填充进府际关系研究的内涵中，尤其着重探究多元交叉的网络型府际关系的发展脉络。笔者以行政主体和行政立法主体为基点，认为府际关系是各级政府及政府部门之间多元主体相互作用产生的网络型，包括中央政府与地方政府之间、中央政府与政府部门之间、地方政府之间、政府部门之间、地方政府与政府部门之间的关系及以上多元主体纵横交错的网络型关系。

　　后现代主义大家福柯认为，20世纪是同时性和并置性的时代，世界是一个点与点之间的相互连接、团与团之间相互缠绕的风格。[14]行政主体之间由于时代背景、利益需要、政治立场等的不同，难免存在不少矛盾和冲突。后现代主义则注重在民主、平等、信任、协商的情境中，通过对话的方式消除不同主体间的分歧，兼顾每一主体的不同利益，满足不同主体需求，从而达成价值共识。政府的职责是为民众提供公共服务。公共服务意味着要对复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡。[15]后现代理论则将各行政主体置于网络之中，促使其在行政生态系统中合理定位，使得地方政府和政府部门达到平衡，避免上级政府的自说自话，重视地方政府的权益，从而使得各级政府凝聚力量而提供优质的公共品。欲要获得真正的自由，必生活在自己曾推动其形成的社会和政治安排之中；必享有宽广的行动领域而不受约束；必自己决定该如何生活，而非从他人那里获得思想理念。[16]后现代语境下的府际关系由多元行政主体组成网络体系，营造地方政府政府及政府部门交流互动的平台。

　　2008年2月发生的韩国崇礼门纵火案，消防部门与文化部门交涉迟缓，未能协商达成及时有效的灭火方案，导致崇礼门完全焚毁坍塌。这是交流沟通和危机意识匮乏的结果，而整体治理或将是化解困境的策略。多元主体参与而制定的政策，各参与方才会有兴趣去执行，被动接受的政策极易被误读或拖延，下级政府通过各种方式发出自己的声音，通过非权力话语表达反权威话语，从而走向多中心、多元化的语境。从中国的大部制改革来看，在不断的试错和职能整合过程中，部委之间乃至部委与地方政府之间关系愈加复杂；大部制改革决不会戛然而止，未来的行政改革会继续推进部委合并与职能整合，精简机构和扁平化成为潮流。行政改革中若一味的屈从于行政级别衡定，仅政府间交流的规格层次就会难以确定，勿论实质层面的政府间良性互动。

　　斜向交流立足于法治宪政，破除政府间一对一串联的困境，实现多向并联的多对多互动。各地方政府的地位会有升有降，斜向府际关系则不必重新界定行政级别，抉择出协调府际关系的佳径。国务院机构正在沿着十七大提及的大部制进行改革，政府机构调整后的级别确定日益繁琐，从斜向府际关系考量可破解难题。政府间关系难以靠层级交流界定，搭建回应式府际交流平台成为当务之急。后现代语境并不满足于事后监督救济，争取让多元主体的意见得以充分表达与释放，让民众参与进而成为网络治理主体，保护弱势群体权益并提供完善的公共产品。