引　言

　　一、研究的缘起[1]

　　府际关系可以阐释为公权力之间关系，政府间秩序的构建可理解为权力秩序的构建。政府间关系的良性秩序以及平等语境的对话是必要的，这将使府际关系朝着互动交流的方向发展。实际情况往往事与愿违，各行政主体因利益不同而在资源争夺、政绩考量中产生冲突，损耗了行政资源并降低了服务公众的水平，阻滞了国家和社会发展。缘于此，弥合府际争议的意义则凸显出来。这是问题取向的危机管理，又不限于问题暴露后的修修补补；是基于公正平等框架提出制度建设，立法、司法、行政相对独立从而加强权力的制衡监督。十七大提出的大部制改革，是从避免“职能交叉、政出多门、多头管理”方面着手进行的，裁撤合并部委还会产生新的部委和新的府际关系问题。笔者基于对过去经验的总结，着眼于新部委成立后产生新问题的前瞻，建议将立法和司法体系引入府际治理中，宪法条款中增加府际关系协调，政府和社团在宪政的语境下多元共治，力求将府际争议消除在萌芽状态之中。

　　在全球化、信息化和网络化的时代背景下，政府间的权力依赖关系日益彰显。进而言之，政府之间必须交换资源，相互协商、彼此信任与通力合作，甚或形成政府合作治理的网络，以“整体政府”的共同目标彼此协作，此即政府间良性互动的核心要义。在我国实行单一制的情境下，“政府间关系模式以条块关系为基础”，政府在条块基础上各司其职。依据现行宪法、国务院组织法和地方组织法规定，中央部委和地方政府隶属国务院，接受国务院统一领导；国务院通过各部委和省级政府实施政令；地方政府除执行国务院指令外，还依法监管本区域事务；而中央部委则依法履行国务院授予的各项职能。中央部委和省级政府处于相互依存、彼此补充的地位，没有地方政府配合，中央部门难以开展业务；而没有中央部门的调控，地方政府也难以找到方向。在中央部委和地方政府一对多乃至多多对应的情况下，建立互信互动的组织间网络机制是必要的。

　　当前中国缺乏立法、司法、行政权限的明晰界定，关注纵向行政命令的上传下达，却忽视了横向府际关系处理。[2]府际关系缺乏有效秩序的保护，这就给府际争议的发生埋下了伏笔。多元中央行政部门与地方政府之间的关系错综复杂，为争夺有限的资源而矛盾凸显。作为总体目标的执行者和局部政策的制定者，它们在条块分割的情境下博弈以谋求利益最大化，过度无序的竞争与难以避免的权力寻租削弱了我国的总体竞争力和凝聚力。多元的中央部委与省级政府关系处理不当会阻滞总体目标的实现，而在实际层面省级政府之间冲突已屡见不鲜，中央部委与省级政府争夺行政资源时常发生，中央部委之间争权并不罕见。[3]府际争议挫伤了宏观调控能力，损耗了国家的综合实力，对整体的发展极为不利；下级府际争议若处理不好，将直接影响中央的威信和经济的发展。省级政府和中央部委或争议或联手，最终损害的是国家宏观利益及中央的威信，不利于区域发展及整体利益。从分权制衡角度分析府际争议具备现实意义。

　　任何行政主体都不是孤立的，各级政府处于动态变化中，在不同的角色中谋求发展空间，政府间秩序的构建是权力关系的权衡定位。法政框架下的政府间平等对话是必要的，法律上必须限定行政主体的责任与使命，此举将推动政府间良性互动。后现代语境下的各级政府已不能自成系统乃至游离于行政生态系统之外，而须在法治框架下寻求府际争议的解决途径。消除行政区划与经济区域冲突的不利影响，实现多中心的非政府组织治理体系成为大势所趋。从法约尔跳板原则阐述，及时有效的协调府际争议可大大减少行政资源浪费。本文基于治理理念，力求理顺多元中央行政部门与地方政府际关系，破除条框分割的束缚，建立平等协商的组织间网络机制，进而整合资源建立整体政府，促进国家的和谐发展及社会的稳定进步；立足于公正平等的法治环境，订立合作交流的契约，树立交流的信心；提出排解策略进行阐述并试图改善之，营造政府间平等交流、互信互动的语境，在持续的良性互动中谋求协调发展，最终整合资源以达到服务民众之成效。在宪政法治框架下，各行政主体在权力网络中找到合适的位置，在自己的应然坐标中做出行政决策、实施行政行为；以开放的姿态吸纳社团加入治理主体，达成公共服务主体的多元化、复合化、伙伴化、无界化。

　　二、文献综述

　　（一）国外研究综述

　　保罗·多麦尔（Dommel）在《管理地方政府的政府间关系》中，系统研究美国政府间的横向与纵向关系问题。他认为纵向政府间关系基本是两个体系的综合，即宪法和法律体系；横向政府间关系可看作是由地位对等的地方当局形成的分散体系，而且这些地方当局被竞争与协商的动力所驱动。D·赖特（Wright）的《理解政府间关系》、A·霍威特（Howitt）的《联邦主义管理：政府间关系研究》、R·西蒙（Simeon）的《加拿大联邦主义与政府间关系新趋向：给英国的教训》、M·庞特（Painter）的《公共部门改革，政府间关系与澳大利亚联邦主义的未来》及D·奈斯（Nice）的《联邦主义：政府间关系的政治》等着作，分别探讨了美国、加拿大和澳大利亚等联邦制国家下的政府间关系问题。正如保罗·R·多梅尔所言：“许多政策性和行政性的事务今天不知设计单个社区及其官员，还会导致上下左右纵横交错的官员或政府部门之间正式或非正式关系的复杂网络。”这些政府间关系有竞争乃至争议，本文以争议为研究重点。