农村家庭联产承包责任制改革使得农村土地的所有权和使用权相分离，在一定程度上削弱了农民的土地使用权主体地位。《物权法》等法律关于用益物权的规定也没有对农民土地使用权起到强化作用。今后应着力于农民土地使用权的制度和法律建设，从立法源头上构建以使用权为核心的农民土地财产权利体系，明确农民是土地使用权的主体是保障失地农民合法权益的重要前提。当集体土地被征收，失地农民的市民身份就已经转换完成，集体组织（村委会或村民小组）失去了存在的正当性基础，也就相应地丧失了接受补偿款的资格和权利。此时，应将将征地补偿费的分配给拥有承包经营权的被征收土地的农户，补偿款是对农民的土地承包经营权收益的补偿， 或由政府为失地农民的劳动就业进行安置补助或生存保障。征地补偿方式应当多样化，以货币补偿为主，并在失地农民自愿的基础上兼以实物如房屋产权置换补偿、再就业补偿、社会（低保、医保、养老金等）保障补偿。同时还应改革征地补偿费的发放方式，由政府设立专门账户直接一次性或分期拨付给失地农民，避免层层盘剥， 保证了被征地农户能够及时足额得到应有的补偿。

　　对司法权无原则谦让予以立法干预。首先，严格限制诸如诉讼法法典中的“不予受理”的条款适用，确立禁止拒绝裁决原则，补充制定法官拒裁罪条款。德国法学家伯恩·魏德士在其《法理学》中曾言禁止拒绝裁判原则是大陆法系的传统原则，早已融入法律的明文规定或者公认的法理，它是指对于没有相应法律规定的争议，法院有义务按照其管辖范围做出裁决。1804年《法国民法典》第4条明确规定：“法官借口法律无规定、规定不明确或不完备，而拒绝审判者，得以拒绝审判罪追究之”。仿效者颇多。同时还应当配之以完善通畅的“不予受理”的多元化救济程序，目前，我国法律针对“不予受理”的救济途径比较单一，只有一种即上诉，这“华山一径”一旦被阻塞，诉权将无法挽救。废止人民法院司法解释中的“不予受理”的条款，法律赋予诉讼参与人的起诉权不容随意剥夺。起诉权是诉讼参与人寻求司法救济的第一道门槛，起诉权得不到依法保护，司法为民将无从谈起。

　　立法机关在“必要限度内”界定人民法院的“拒裁权”时，应当明确人民法院拒裁的附随释明义务。应当告知不予受理的理由和应当由谁受理及如何受理的信息等后续处理纠纷的途径。要强化法官及法院对当事人诉权的保护，建立和完善法官在立案阶段的释明制度。履行释明义务对法官而言易如反掌对当事人而言却难以置喙。通过立法调控，在一定程度上缓解“起诉难”这一原本不应难的难题的难度，使法律法规中“法官拒裁权”的数量少之又少，也使实践中“法官拒裁权”的行使慎之又慎。

　　2、修订村委会组织法，规范农村选举

　　村委会是农民利益的代言人，能够忠实履行农民利益代言的村委会对有效维护农民利益、稳定农村秩序、发展农业经济至关重要，由于近年来各地村委会选举及其不规范，通过暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等违法手段参选已相当普遍，个别地方选举被黑势力所控制，所以，农民大多供养着一批批吃里爬外、贪得无厌、伺机出卖自己利益的“代言人”。2009年5月30日中共中央办公厅、国务院办公厅及时印发了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》，明确指出要规范村委会选举，引导村民把办事公道、廉洁奉公、遵纪守法、热心为村民服务的人提名为候选人。鼓励农村致富能手、复转军人、外出务工经商返乡农民、回乡大中专毕业生、大学生“村官”、县乡机关和企事业单位提前离岗或退休干部职工通过法定程序积极参与选举村民委员会成员的竞争。无疑会给农民生活、农村稳定乃至农业发展投注一丝希望或一线曙光。

　　3、正确高效地执法是农村问题法制化的关键

　　政府在征地与拆迁关系应当确立符合自己身份的职能定位，只有这样才能依法、高效、正确执法。征收与拆迁工作涉及广大人民群众的切身利益，政府对其可能出现的各种问题进行事前的预测和分析，并建立起公正的谈判平台和公开的决策监督制度。征地与拆迁实际上是垄断的拆迁人购买生产要素进行商业化投资，拆迁人给被拆迁人的拆迁安置补偿是从利润最大化出发来平衡边际收益和边际成本的，由于垄断的存在，拆迁人在确定拆迁补偿时当然尽可能为榨取利润而损害被拆迁人甚至国家的利益，政府为维护公平和效率必须以行政的手段对缔约的条款进行管制，如对拆迁安置补偿标准及拆迁人的拆迁行为加以限制。[22]政府实施管制时必须充分考虑契约的公平和效率以及可执行性最大限度地避免“公共资源” 和失地农民权益受损。

　　4、有效及时地司法救济是农村问题法制化的中心环节

　　设立征地与拆迁补偿纠纷司法救济的“绿色通道”或行政直诉（以书面形式直接反映到中央行政机关）制度。因为此类案件大多涉及政府及政府官员违法，同级司法机关与政府之间存在权、情、利等千丝万缕的联系，不便于公正解决此类纠纷，所以应当允许失地农民越级寻求司法救济或行政救济，允许有关权利人通过司法权或越级行政权来制约政府违法行为。同时，要高度重视涉及征收土地中侵害农民利益问题的来信来访，及时解决农民反映的问题，及时化解矛盾。[23]

　　为了更有效的保护征地与拆迁过程中亦即在“产权博弈”过程中的“喊话权”弱势群体，县级以上司法行政机关应当联合当地的法律援助组织为失地农民成立专门的诉讼律师团提供义务法律援助。律师团任务在于监督政府、服务农民；律师团服务经费来源于政府专项资金和征地补偿款。

　　5、适时有度地追究违法是农村问题法制化的保障

　　适时严厉打击和惩处坑农害农侵犯农民利益的行为，不仅起到遏制违法气焰的作用，而且还会起到警示和预防效果。在征地与拆迁过程中，权力寻租、权钱交易、官商勾结、涉黑及越权等违法行为时有发生，及时追究涉案人员的法律责任是健全法制的自然结论和基本保障，也是维护政府形象、法制权威、保护农民合法权益、促进农村经济发展和社会稳定的必然要求。

　　（三）农民生活市民化

　　1、打破户籍壁垒，实行城乡一体化市民户籍制度

　　城乡户籍“二元化”模式是阻碍失地农民向市民转换的“身份壁垒”，基于农业户口与非农业户口的层层行政审批严重阻碍了市民与农民在相同或不同区域内的自由迁移。实行城乡统一政策、统一管理、统一标准、统一性质的户籍“一元化”有利于失地农民的身份和角色的转变，也有利于市民对农民工的接纳和新身份的认同。

　　2、科学制定征地与拆迁补偿标准，增强失地农民的“市民”资本

　　农民属于自然经济下的生存模式，依靠土地而生存，市民属于市场经济下的生存模式，依靠货币而生存。当农民赖以生存的土地被征收后，必须改变原有的生存模式转而依靠货币生存。然而，由于先天或后天的诸多不言自明的原因，失地农民在新的市民环境中的获取货币能力极为低下，且住房、子女教育、择业、培训、衣食等基本生活交易的货币化、各种保险等都需要现金支付，导致生存成本骤然加大。对于刚刚改变身份的失地农民，如果给予他们作为原始积累的土地征收与拆迁补偿款低至难于维持基本生存，势必剥夺了他们变为“新市民”的资本。现有的征收与拆迁补偿标准普遍过低已是不争的事实，土地对于农民而言具有生产资料和社会保障两种功能，征地与拆迁补偿定价时应当引入市场机制充分考虑土地自身价格和未来社保价格，应当按照市场基本价值规律科学确定征地与拆迁补偿标准。现在的征地补偿标准包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿费，单位标准为被征前3年每亩年均纯收入；拆迁补偿为补房不补地按照实际损失的估价参考购房时的房价。两个标准共同的特点在于用过去的物权数值测算未来的物权权益，这样农民基于经济发展、汇率波动、财物自然升值等可量化的财产权益被巧妙地剥夺了，且不可能包含未来社会保障价值。所以，征地与拆迁补偿金额能够保障失地农民在生产、生活、教育等方面，至少可以保持原来水平的承诺就变成永远无法兑现的空头支票。所以，在确定补偿标准时， 除了要考虑土地征收前的价值外， 还应考虑土地的区位、质量、土地的预期收益、供求状况、当地经济社会发展的状况等影响土地价格的各种因素，最终以市场评估价及未来可预期利益之和为征地与拆迁补偿价格底线。