图1-14

　　农民对于土地法律法规的认知局限决定了多形式、多渠道加强土地法律、法规宣传的必要性和紧迫性。为此，我们设计了“你主要通过什么方式接受土地问题的法律宣传？”。结果显示村民了解土地法律知识的主要途径主要在于电视、报纸、宣传队，而发达的网络这种新型的传播渠道尚未被村民所普遍接受。可见村民只是被动而非积极主动地接受法律知识。虽然村委会也建立法律知识宣传栏，不定期举办讲座，但是调研小组到村镇走访发现，有的宣传栏是广告，有的宣传栏需要及时更新；举办讲座时，有的村民忙于农活，参加人数并不多，起到的宣传效果很有限。（如图1-15）

　　图1-15

　　二、征地过程中失地农民权益受损严重

　　（一）农民的程序参与权虚设

　　农民对土地及依附于土地之上的房屋拥有无可置疑的排他性绝对权利，任何对该权利客体的处分程序中都应当包含权利主体的参与机会权、知悉权和话语权，即程序参与权。程序参与权利行使的基本要求：程序的制定与执行应当保障权利主体参与机会，保障其知悉行为内容及其后果，并不被他人所左右的陈述意见；程序执行在所及权利主体在场情况下进行；程序所及权利主体有充分的机会实质性地参与程序之中并影响处理结果；应当保障权利主体全程参与除非权利主体主动自愿放弃。程序参与权是主体性理论在征地过程中的反应和权利主体的主体地位的基本保障；是自然公正的内在要求之一和程序正当的前提；是程序权利主体之间实力相互制衡的需要；是征地程序结果权威性、信服力和可接受性的要求和保障。然而在征地程序的制定和执行过程中，由于立法滞后、司法趋权、执法梗阻、监督虚设和宣传低效，导致农民的程序参与机会丧失、知悉权虚存、话语权旁落，其征地程序参与权受损严重。

　　（二）农民经济收益权虚化

　　现行的征地补偿制度没有充分尊重农民对土地财产的占有、使用、收益和处分权，现行的征地补偿制度与市场经济规则不相适应。[④]现有的征地补偿标准是计划经济体制下的标准，农民用极少的暂时补偿款补偿换来的是现实的土地经济利益以及未来的保障利益，农民失去的不仅是承包经营权，而且失去的是未来生存保障权。随着土地资源短缺、城市化过程中的竞争、货币贬值、生存保障成本增加等使得农民生存权屏障的自然根基不复存在了，农民原本对公有制资产的占有权及收益权极其有限，土地的流失更加剧了这种权益获取份额的不平等。

　　（三）农民市场经营权虚无

　　失地农民行使市场经营权的基本条件包括：获取机会（政策支持）权、独立经营能力、经营资金能力、经营行为能力和抵御市场风险能力。目前仅具备机会权，而不具备其余四种能力，所以，农民市场经营权形同虚设几近于无，绝大多数农民手中除了为数聊聊的土地外几乎不存在可以转化为资本的财产，只能选择进城务工，加入“农民工”大军中，赚取微薄的血汗钱。农民工工作环境的恶化、子女教育支出的增加、拖欠农民工工资成风、自身竞争力的薄弱等等使得农民工在市场经济大潮中很难获得市场主体地位。在中国政治体制和权力架构下，国家完全主导社会，农民的政治空间和组织行为能力被压缩在极其狭小的村组织范围内，作为人数众多的弱势群体，他们根本不可能与城市里有组织的强势利益集团讲平等和公平，对政府的决策和制度安排没有多少发言权，更形不成政治压力和政治制衡。[⑤]

　　（四）农民救济权虚位

　　理论上说，如果农民的土地权益遭受外来侵害，可供选择的途径有公力救济或自力救济，而公力救济途径又可分为行政救济、司法救济、权力救济等途径。然而，在实践中，实务操作却与理论推演反差巨大。因为对农民土地权益实施侵害的致害方要么是权力的拥有者，要么是权力拥有者的相关者，下至村委会及其成员上至各级政府及其相关部门。这就决定了自力救济途径噤若寒蝉无力回春，也决定了行政救济途径与权力救济途径自裁良莠有违公正，还决定了司法救济（人民法院认为此类案件涉及政府与政策，司法不宜介入，所以基本上都不予受理，即使偶有受理者大多程序裁决为主，最终由推至行政程序解决）躲躲闪闪心存芥蒂。

　　（五）农民社会保障权虚空

　　基于历史政策惯性与政治经济体制因素考量，多少年来，土地成为农民一切生产、生存、生活的总保障，土地承载着农民全家乃至后代子孙的劳动就业、生活保障、教育发展、生产安置等由生到死的一切权利及权益保障，农民一旦失去土地将随之失去一切。当政府征走农民的土地而不配置以完善的生、养、老等保障机制，势必导致农民社会保障权虚空。事实上，失地农民大多在自谋生路，就业权很难得到来自政府的可靠保障；最低生活保障制度、养老金制度、生育保障制度及公职人员受惠已久的“三险一金”制度很难在短期内会惠顾农民。虽然，新农村合作医疗制度在农村推广，但很不完善，农民患者受益有限，我们曾经调研了一个参加“新农合”的乡镇医院，该医院被县卫生局局长的弟弟承包，院长有恃无恐公然套现令人发指，假如某农民就医治病需要五十元药（疗）费即可治愈，医院小病大治巧立名目收取高达正常收费的十倍乃至几十倍即五百至一千元，然后再通过按比例报销药费返还给患者百分之十至百分之三十不等。似乎患病农民已经享受到了农村合作医疗制度的益处，其实大量的合作医疗款项被医院巧妙地“套现”走了，“新农合”制度名保农民而实保医院。这不能不说是农民的无奈，同时也是该制度和制度设计者的悲哀。

　　三、土地法律制度现存问题的成因分析

　　（一）经济因素：城市化是社会生产力发展到一定历史阶段的必然选择

　　城市化是乡村人口向城市转移、生产生活方式由乡村型向城市型转化，是伴随工业化必然出现的社会发展趋势，因而也是现代化内容的一个重要组成部分。马克思主义认为城市是人类社会经济文化发展的产物，它的发展又强有力地推动人类社会经济文化发展。城市化决定于经济发展，受制于工业化程度，这是不可违背的规律。[⑥]因为当工业化和市场化发展到一定阶段，其行业竞争力优势就会凸现出来，从而表现出势不可挡的旺盛生命力。按照传统经济学上的分类标准，农业、工业、商业分列为第一、二、三产业，从行业竞争力各种评介指标上看，无论依据波特教授提出的增长竞争力指数、当前竞争力指数、经济创造力指数等，还是依据我国学者提出的增长潜力、就业功能、带动效应、生产率上升率、技术密集度、可持续发展性及国际比较指标，亦或市场影响力、行业增长力、资源配置力、结构转换力、行业创新力等[⑦]，第一产业都明显居于二、三产业之后。从市场占有率及利润率[⑧]两个直接显性指标比较一、二、三产业，结果是第一产业属于初级有形经济，市场占有率最低，利润率介于0.1-10%之间；第二产业属于次级有形经济，市场占有率居中，利润率介于30-100%之间；第三产业属于高级无形经济，市场占有率最高，利润率介于100-500%之间甚至更多。第一、二、三产业在市场经济平台上同时“搏杀”，直接表现为农村缺钱、城市少地，两者极易出现“阴阳媾和”，导致工业经济和商业经济的急剧扩张，农业经济必将遭受市场经济的基本价值规律这只“无形之手”的冷落和排斥。英国的郊区新城、美国的卫星城、日本澳大利亚等国的城市带扩张等历史实践都能予以佐证。日本农业人口占全国人口的3.5%，美国农业人口占全国人口的10.7%，我国农业人口占全国人口的70%。当农业人口占全国人口50%以上，该国才可称得上开始步入工业社会，占全国人口70%以上，才可称为工业发达国家。从工业化发展历史来看，当一国农业人口与非农业人口比例持平时会出现短暂的逆城市化发展期（即部分非农业人口转而投向农业人口）。