图1-3

　　2、相关土地法律术语的内涵外延不明确

　　在土地管理法中，“农村集体经济组织成员”“新增人口”、“公共利益”等具体界限没有任何文件界定，在实践操作中容易引发争端和上访。

　　《物权法》第42条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。那么如何确定及由谁来确定“公共利益”？成为施行该条法律必须要首先明确的先决问题。对于这一问题，在公务员卷中，选择由政府和被征地人共同决定的占半数以上。在村民卷中选择由政府和被征地人共同决定的占半数以上。（如图1-4）

　　图1-4

　　3、适合于土地经营市场化趋势的法律不足

　　有关土地方面的法律错综复杂，有些规章与法律相冲突，导致执法部门和广大农民存在理解上的偏差，容易引发误解，导致群体上访。同时适合于土地经营市场化趋势的法律不足。社会主义市场经济体制的确立使人们的思维方式和经营理念发生了深刻变化，土地有偿流转越来越被认可和接受，土地经营与管理的市场化趋势日趋明显。村民希望改变传统只进行耕作的单一经营模式，通过土地流转获取更多的收益。政府更希望农民合法利用手中的土地进行增收，将土地用“好”、用“活”。但是，土地并不是传统意义上的商品。将土地作为股份、进行买卖或大规模经营的做法是否违背市场经济的规律、是否损害土地所有者的利益、是否威胁到国家的粮食安全和土地资源的合理利用是颇值商榷的问题。公务员和村民对此分别持什么样的态度呢？我们在公务员卷中设计了“你赞成集体建设用地可以依法流转这种做法吗？”和“你赞同农民用土地做股份，共同进行大规模经营吗？”两个问题；在村民卷中设计了“你希望自己的宅基地可以买卖吗？”和“你是否愿意用土地做股份，共同进行大规模经营？”两个问题。在公务员卷中对第一个问题持非常赞成或赞成态度的占占绝大多数；在村民卷中，希望、非常希望、不希望自己的宅基地可以买卖的各占一定比例。对于两张卷中基本内容一致的是第二个问题。（如图1-5）

　　图1-5

　　有法可依是解决土地问题的法制前提。关于土地立法，我们在公务员问卷中设计了“从目前的情况看，你认为最迫切需要制定的土地法律有哪些？”；在村民卷中采取的是写出具体意见的方式。对最迫切需要制定的土地法律有哪些？在被调查的公务员群体中选择《征地补偿法》，高居榜首。选择《集体土地流转法》，居次席。也有人选择《城市拆迁法》。（如图1-6）征收补偿是土地征收过程中最容易出现问题的环节，同时也是政府工作难度最大的环节，因此对《征地补偿法》出台的呼声最高。而《集体土地流转法》、《城市拆迁法》同样有着较高的选择率。（如图1-6）

　　图1-6

　　（二）司法趋权，农民认同率低

　　目前，针对土地征收补偿和房屋拆迁补偿类案件，人民法院的普遍做法是不予受理，法院认为该类案件政策性强且政府行为成为争议的焦点，不宜采取司法救济途径而应当采取行政救济手段解决为妥。偶有法院受理者，也大多以政府胜诉农民败诉而终结，亦或回避关键性问题做无实质意义之程序性裁判。

　　土地是农民的主要生活依靠和来源，事关民生、稳定、发展及干群关系。由于强制征地、补偿不合理、信息不公开等原因造成的土地纠纷时有发生，我们在公务员卷中设计了“你如何评价我国现行的土地纠纷解决机制？”和“你认为解决土地纠纷最有效的途径是什么？”；在村民卷中设计了“在征地过程中，你认为发生土地纠纷的原因有哪些？”；“据你了解，农民最容易跟那些单位发生土地纠纷？”和 “你认为解决土地纠纷的最有效的途径是什么？”。关于我国现行土地纠纷解决机制评价问题，在被调查的公务员中认为不完善和非常不完善的占绝大多数。在村民卷中，关于产生土地纠纷的原因，选择比例从高到低的顺序依次为补偿少、分配不合理、信息不公开、强制征地、政府村干部截留补偿款、村民对补偿要求过高等六项，所占比例如图（1-7）

　　图1-7

　　在最容易与农民发生土地纠纷的单位中，村委会被选率最高，政府、村民和村小组其次。关于解决途径哪种最有效？在公务员卷中，被调查者所选比例的顺序是专门机构、法院、行政和信访。而村民卷的顺序和公务员卷基本一致。（如图1-8）

　　图1-8

　　（三）执法梗阻，农民受偿率低

　　征地补偿标准偏低， 而且实际征收过程中尚存补偿款不能及时、足额到位问题。一是拖欠成风。地方政府为建立各种类型的开发区、工业园区， 纷纷出台一些“零地价”， 以地招商等所谓的优惠政策， 大量引进工商项目。政府又拿不出钱给农民补偿， 只好以牺牲农民利益为代价， 千方百计地压低补偿款、拖延支付时间。二是截留挪用征地补偿费。能够接触到征地补偿款的各级政府中的个别公职人员甚至村委会成员大都心存贪念，从中层层截留，最后到农民手中的也所剩无几了。