政府征地及拆迁程序、方式和具体实施办法是法律和政策的具体操作层面问题，合理的程序、正确的方式和合法有效的实施办法是土地拆迁得以顺利有序进行的重要保证。对此我们在公务员卷中设计了“随着城乡经济发展，政府有时会变更土地利用规划，由此引起规划区内土地增值的，你认为增值部分应当如何分配？”和“从你的工作经验来看，在征地或者拆迁过程中，公告对于你们的工作开展有没有利？”。在村民卷中设计了“根据政府规划，原来的农村变为城市，如果土地增值了，你认为增值部分应该归谁？”和“把你们村的农业用地改为非农业用地时，听取过你们的意见吗？”。在公务员卷的第一个问题上，政府公务员认为应由政府和利害关系人共享的占明显优势。（如图1-9）

　　图1-9

　　对于公告拆迁信息的问题，超过半数的公务员认为对自己的工作开展非常有利或有利。（如图1-10）

　　图-10

　　在村民卷中，第一个问题与公务员卷相同，但是结果却截然不同，选全归自己的比例远远超过半数。对于第二个问题，近半数人能够反映意见或偶尔能得到机会，但是从来没有机会的比例也相当高。（如图1-11）听取被征地人的意见是征地过程中必须要进行的环节，是被征地人应该享有的权利，被征地人的支持或反对直接关系着工作能否进行。偶尔和从未的比例达到了一半以上。

　　图1-11

　　拆迁和征地过程中存在的主要问题是我们调研过程中不可回避、不能回避抑或必须面对的问题。这些问题能否得到准确的把握和合理的解决将对我们的工作起到决定性作用。拆迁过程中出现的问题数量多，涉及面广，关系复杂而且解决的难度较大。对于这些问题，我们只在执行法律和政策的公务员范围内设计了如下两个问题，你认为当前城乡房屋拆迁中存在的主要问题是什么？你认为当前我国土地征收过程中存在的主要问题是什么？公务员对第一个问题的回答中，从高到低依次有程序不完善、政府补贴标准太低、评估机构不中立、补房不补地、老百姓要求过高。（如图1-12）

　　图1-12

　　征地程序不完善成为大多数公务员公认的主要问题而高居榜首，该问题表现在缺少合理规划、思路不清晰、效率低下，直接导致执行难度大和矛盾激化。土地是劳动载体，载于土地之上的劳动所得变为农民生活的物质基础。虽然拆迁后给房子补偿，可是农民失去了土地，失去了劳动载体和劳动所得之手段，对于文化水平不高的农民来说，进城务工收入不高，而且还要面对医疗、子女教育等一系列问题。农民对此问题的回答中，相关法律规定不明确、操作性及补偿太低占半数以上；程序不完善、老百姓要求太高、政府搞土地财政等也占一定的比例。

　　程序不完善突出表现为征地程序不公开。现行《土地管理法》规定了征地“一登记、两公告”制度， 但事实上， 农民在征地过程中参与的程度非常有限。一些地方征地既不公开也不公告， 更不听取群众意见。一些农民在知之甚少甚至完全不知情的情况下， 土地就被征收了。即便农民知道要征地， 也不可能参与征地补偿谈判。在现行体制下， 国家征地面对的是集体， 而不是农户； 农户不参与征地补偿谈判， 有权去谈补偿条件的往往是几个乡村权力人物。能不能完成征地任务， 是乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件，所以这些乡村权力人物就很难做到客观公正地代表和维护农民利益了。《土地管理法》第四十九条规定： “被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布， 接受监督”。可是某些地方的集体经济组织是不公布或不如实公布补偿费用收支状况的， 或只是简单公布征地范围、征地时间、征地用途、补偿标准，至于补偿总额就不在公告中体现，这就为补偿费用的拖欠、截留、挤占、甚至贪污埋下了祸根。[③]

　　（四）监督虚设，农民获救率低

　　当争议双方中一方是权高势重的政府另一方是失地农民的时候，与政府有着天然“缘分”的裁决者很容易迷失“自我”，此时滥用裁决权将不可避免。一旦裁决权被滥用，法律监督将成为权利救济的最直接、最有效的途径。然而，在农村征地过程中，权力监督鞭长莫及，行政监督自裁自监，司法监督隔岸观火，社会监督心有旁骛，失地农民只能被逼上高险低效的群体上访之路。

　　（五）宣传低效，农民认知率低

　　农民对于土地法律法规的了解程度，直接关系到法律能否得到准确的贯彻执行和能否实现立法的预期目的，也关系到我国宝贵的土地资源能否得到合理、有效的利用，更关系到广大人民群众的切身利益。为此，我们在村民卷中设计了“你是否了解征地方面的法律法规？”，结果显示，非常了解征地法规的村民寥寥无几，接近半数的村民对于征地方面的法规根本不了解。（如图1-13）

　　图1-13

　　农民接受教育程度较低，了解法律法规的途径也比较有限，半数被访者从来没有接受过任何法律宣传。（如图1-14）