清代大体继承了明代的制度。顺治年间恢复了旧有的养济院体系，原未曾设立养济院的地方也予以重建，如统一台湾后不久，即在当地建立了三所养济院，最后，在清朝各州县几乎普遍建立了养济院，如在江苏、浙江和安徽等七省一百三十二县中，除了两个县以外，其他县均有设置养济院的记载。[36]

　　但在古代社会，包括住房救助在内的济贫制度始终处在不够健全的状态。首先，各州县实行的是定额财政，向养济院发放的口粮有规定的限额，救济对象限于本地人口，人数也有限定（清代江苏淮安各州县养济院额定收养人数为128人，浙江海宁州养济院定额72人，江西南昌养济院定额210人）。[37]不用说，这种定额制的做法不能满足救济的现实需要的。其次，许多养济院因无钱修缮，住房救济常常流于空文。清代山东济宁州的养济院，旧有房屋32间，至道光（1821——1850）年间仅存房屋6间，贫民皆不住堂，只是按期赴州署支领口粮，民国初年仍旧没有得到修缮，贫民依然按照旧制发放口粮。[38]再次，救济的标准“不能自存”不够具体，基本上依赖于官员的判断，其随意性可以想见。在明清以后，主要承担鳏寡独孤者救济的是民间团体善会善堂，官府的作用逐渐弱化。[39]

　　五、流民与灾民：“有居”与“得归”

　　战争和灾荒是一个社会难免的紧急状态。中国古代灾荒频仍，救济灾民和流民不使流离失所，并酿成“群体性事件“（所谓盗贼），伤了“和气”，是政府的重要任务，也积累了丰富的经验、形成了比较成熟的制度。清代《钦定康济录》曾总结说，流民的救济有三大要点，也可以说是三个标准：第一是得食，第二是有居，第三是得归。[40]后两项其实都和住房有关系，这实际也是现代救灾制度的重要内容，即提供临时住所和灾后重建家园。从保障方式言之，中国古代对流民的临时安置以免费提供居住权为主，对灾民以及流民的灾后安置则以帮助其获得住房财产权为主要方式，但均限于生存权意义上的。

　　（一）灾民之临时安置

　　在古书上“安流民”是和“弭盗贼”联系在一起的，一向被视为荒政的要务之一。清代的荒政书上曾这样强调其重要性：“饥寒迫于身，始而流亡，必继为盗贼。凡有牧民之责者，取以为鉴，则流民之安、盗贼之弭，设法均不可不早也。”[41]

　　总结历史的经验，流民救助的第一原则是允许自由流动。流民之所以形成，主要是因为在故乡没有活路，才被迫逃亡，如果限制其流动的话，只会适得其反。但如果允许流动，则其流向地区就不能限制流民的移入，这对流向地区的社会稳定和当地人民生计就会产生一定的消极影响甚至是威胁。因此，这些地方的政府要采取积极而稳妥的政策，早为设谋。从历史上来看，对于流民安置做出重大贡献的都是这些流民聚集地区的官员。

　　在救济政策上，最初采食宿并重主义。《汉书·平帝纪》记载：“元始二年郡国大旱蝗，青州尤甚，民流亡，三公卿大夫吏民为百姓困乏献其田宅者二百三十人。以口赋贫民。（师古曰：计口而给其田宅。）…又起五里于长安城中，宅二百区以居贫民。”但此后流为单纯解决吃饭问题的煮粥主义。古人曾批评说这种政策“名为救之，而实杀之”。因为“聚民城郭中，煮粥食之，聚为疾疫，及相蹈藉死，或待此数日不食得粥，皆僵仆。”[42]直到宋代才形成比较成熟的将得食、有居、得归三者有机结合起来的安流之法，其中以宋代富弼安流法最为有名。

　　庆历八年，河北、京东西大水，大饥，人相食。诏出二司钱帛振之。流民入京东者不可胜数，知青州富弼择所部丰稔者五州劝民出粟，得十五万斛，益以官廪，随所在贮之。择公私庐舍十馀万区，散处其人，以便薪水。官吏自前资、待阙、寄居者，皆给其禄，使即民所聚，选老弱者廪之。山林河泊之利，有可取以为生者，听流民取之，其主不得禁。官吏皆书其劳，约为奏请，使他日得以次受赏於朝，率五日辄遣人以酒肉粮饭劳之，人人为尽力。流民死者为大冢葬之，谓之“丛冢”。自为文祭之。及流民将复其又业，各以远近受粮。凡活五十馀万人，募而为兵者又万馀人。上闻之，遣使慰劳，就迁其秩。弼曰：“救灾，守臣职也。”辞不受。[43]

　　富弼当时所颁布的专门解决流民住房问题的公文（历史上称为“宋富郑公弼安流法”）也完整保留了下来。这可谓中国历史上第一部住房救济临时办法。其主要内容是根据“户等”，征用当地人家的空闲房屋（实际就是摊派），安置流民。

　　擘画屋舍、安泊流民事。当司访问青、淄、登、潍、莱五州地分，有河北灾伤流移人民，逐熟过来。其乡村县镇人户，不那趱安泊，多是暴露，并无居处。目下渐向冬寒，切虑老小人口冻饿而死，甚损和气，特行擘画下项。