四、“不能自存者”之收养

　　无论在人类历史的哪个阶段，在人类社会的哪个角落，经济或社会弱势群体的存在是无法根除也无法回避的问题，保障这部分人的生存是国家必须承担的责任。我国很早就形成了“鳏寡孤独废疾者皆有所养”、[21]“使民养生死丧无憾”[22]的理念，并逐渐形成了“济贫”性质的鳏寡孤独政策，由国家（主要是地方政府）设置专门机构“收养”鳏寡孤独无法自存者。提供居所是该政策的重要组成部分，基本方式是提供居住权。

　　从汉代到北魏以前，国家对鳏寡孤独者的救助限于发放布帛谷物。在南北朝时期，出现了专门收容鳏寡孤独者和病人的专门机构。公元497年，北魏孝文帝下诏，都城洛阳贫困无以自疗者，“皆于别坊遣医救护。”[23]公元521年，南朝梁武帝下诏在首都南京设置孤独园，并命令郡县要保护无依无靠的老人和孤儿，不要让他们缺衣少食。[24]当时这些机构还没有设置于全国各地，也就说还没有成为一项制度，但就国家负责经营这一点而言，可以看作对弱势群体住房保障的雏形。

　　唐代情况有所变化。根据开元二十五年户令：“诸鳏寡孤独贫穷老疾不能自存者，令近亲收养。若无近亲，付乡里安恤。”则鳏寡孤独贫穷老疾不能自存等弱势群体原则上应该由近亲或乡里照应，但实际上，对于流入京师长安的乞丐，曾全部收容进病坊（悲田养病坊）并由政府支给粮米，[25]则政府实际上是承认对弱势群体的救济责任的。不过，在住房救济上仍然限于收容，没有更多的发展。

　　宋代是鳏寡孤独政策的重要发展时期，[26]第一、明确了政府的救济责任，第二、明确规定要给无家可归者提供住房。公元1099年颁布的元符令规定，由州县官僚调查无依无靠的鳏寡孤独者的情况，国家在承担抚养他们的义务的同时，还要向无家可归者提供住房，并按照乞丐法的规定向他们发放米豆。

　　“鳏寡孤独贫乏不得自存者，知州、通判、县令、佐验实，官为居养之，疾病者仍给医药。监司所至，检察阅视。应居养者以户绝屋居，无户绝以官屋居之，及以户绝财产给其费，不限月分，依乞丐法给米豆，阙若不足者以常平息钱充，已居养而能自存者罢。”[27]

　　在这一政策的指导下，镇江府、建康府曾“请逐空闲官屋，应副居住。或间数不足，将见赁屋人日纳房钱减半。”[28]广东提刑陈晔（1199年）“起宅子六十间，专养士夫遗孤……愿就宅居止者，每家给屋一间，七口以上二间。”“又买官民田，及置房廊，拘收钱米，创仓库一所。凡入宅居止者，计口日给钱，仍以其余。[29]宁宗嘉泰元年（1201年），和州政府报告说：“本州去年二月于城西路逐买到民田，修筑墙围五十三丈九尺，创建居养院……今年已行收买材植物料，起造到养济院一所，计瓦屋二十五间，置造应干合用床荐、什物、器用之属，约可存养一百余人。”[30]有宋一代，居养院、安济坊在全国（北宋政府所管辖的范围）得到了大力的推广，甚至城寨镇市也有设置。[31]这无疑和制度的进步大有关系，但和前朝一样，宋代也没有规定渎职官员的责任。

　　元代继承了宋代的政策。1282年规定，皇帝下诏在各路设置一处养济院，向养济院提供适用的官屋，没有合适官屋的则及时新建（“仍令每处创立养济院一所，有官房者就用官房，无官房者为起盖，专一收养上项穷民”），并多次强调本管官司要“常加抚恤，毋致失所”。[32]在法律上，首次规定了对于没有执行收养政策的地方官员要追究责任：“诸鳏寡孤独，老弱残疾，穷而无告者，于养济院收养。应收养而不收养，不应收养而收养者，罪其守宰，按治官常纠察之。”[33]虽然仍旧没有明确具体的处罚，但这是法律上的一大进步。

　　明太祖朱元璋出身流民，对于无家可归的痛苦感受得格外深刻，对此工作也格外重视。在给大臣们的一个诏令中曾这样说：

　　“天下一家，民犹一体，有不获其所者，当思所以安养之。昔吾在民间，目击其困，鳏寡孤独饥寒困踣之徒，常自厌生，恨不即死。如此者辗转于沟壑，可坐而待也。吾遇乱离，此心常恻然，故躬提师旅，誓清四海，以同吾一家之安。今代天理物已十余年，若天下之民有流离失所者，非惟昧朕之初志，于代天之工亦不能尽也。尔等为吾辅相，当体朕怀，不可使有一夫之不获也。”[34]

　　在具体政策和制度上对于住房救济给予了前所未有的重视。在洪武元年（1368年）八月，朱元璋下诏：“鳏寡孤独废疾不能自养者，官为存恤。”[35]洪武五年（1372年）又再次“诏天下郡县立孤老院”，这些孤老院后来改名为养济院，“民之孤独残病不能自生者许入院。”1374年8月，再次申令：“各种鳏寡孤独并笃疾之人贫穷无依不能自存者，有司从实取勘，官给衣粮养赡，为居宇以居。”在晚年钦定的《大明律》中继承并细化了元代对不履行社会救济责任官员进行处罚的规定：“凡鳏寡孤独及笃疾之人贫穷无亲属依倚、不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十，若应给衣粮而官吏减者以监守自盗论。”这是中国法律史上首次出现的处罚对社会救济不力官员的具体规定。