“客观意思”学说造成的自相矛盾是硬法思维的必然结果。行政行为一定包含“意思”表示，然而它并一定是民法学所说的意思表示，民法上的意思表示必须包含设定权利义务的目的和效果，不以此为目的的“意思”，与意思表示无关。比如，教师给学生讲课，回答行人问路，都要进行某种“意思表示”，但它们和民法学所说的意思表示风马牛不相及，这些所谓“意思表示”完全属于事实行为的范畴。麻烦在于，行政行为的“意思”表示虽然并不都包含设定权利义务的意图，但毕竟是官方意志的体现，若完全将其作为事实行为对待，也没有道理。意思表示之所以成其为意思表示，是因为它包含着某种“命令”，而行政行为的“意思”表示即便没有直接设定权利义务，但也具有某种应受尊重的权威性。因此，“能指限定所指”的命令模式只适用于法律行为和事实行为，行政行为既不是纯粹的事实行为，也不同于法律行为。

　　行政行为中有典型的法律行为，比如罚款，也有许多行政行为并不属于法律行为，不包含任何设定权利义务的意思表示。为了避免概念混淆，可以将行政行为的“意思表示”称之为观念表示，它包括意思表示但不限于意思表示。理解观念表示的效力，必须树立软法思维，要明白法的语言除了具有符号功能以外，还具有实质性功能，诸如情感、信息传递、表达决心和立场等等。硬法思维把法律只看作是命令，这和传统形而上学把语言仅仅视为符号是一脉相承的；哲学领域的语言学清算几乎接近尾声，而法学领域里的语言学清算似乎尚未真正开始……

　　（三）行政行为和软法一样属于官方叙事

　　从语言学角度来看，行政行为的效力遵循一种“文学叙事”模式，纯粹的行政行为，是介于事实行为和法律行为之间的范畴。事实行为并不纯粹是人的物理性活动，它也包括许多表达“意思”的行为，比如聊天、骂人、自言自语、讲课、制作产品说明、写求爱信、唱歌、画画、写专著等等，可以通称之为“说事儿”。观念表示与“说事儿”的区别，在于叙事的“官方性”和公共性，因而叙事者的身份是确定观念表示的最基本标准。当然，“说事儿”、“叙事”和“命令”[15]之间也不是泾渭分明的，它象光谱一样有一个逐渐过渡的过程：古代读书人写野史，那叫说事儿，朝庭编纂正史，是叙事，但气象局发布天气预报，人民日报发表社论，究竟是说事儿还是叙事，就在两可之间了；行政确认完全是叙事性的，行政指导和行政奖励就带有命令的色彩，而行政规划，有时候和行政命令很难区分；行政许可，比如驾驶执照，属于命令范畴，但仍然带有叙事的痕迹。

　　把叙事模式引入行政法学，可以避免法律行为模式非此即彼的机械性，并提供一个更为开放的理论模型用于行政行为的研究。行政行为之于软法，大致相当于法律行为之于律法，它和软法的效力机制是完全相同的，只是二者之间的界限相对要模糊一些。由于缺乏真正的软法思维，有些学者认为行政指导是事实行为，因为从中找不到任何命令性语言；有些学者把行政指导定性为行政行为，但又无法阐明其效力机制，也不能确定应当怎样对行政指导进行司法审查。

　　意思表示的效力，在不违反法律相关规定的情况下，只取决于意思表示的内容，不受当事人身份以及其他社会偶然因素的影响，[16]这就是所谓的“从身份到契约”。观念表示不同，它属于软法范畴的概念，行政奖励、行政规划、行政指导和行政确认等行为，不能用法律行为的模式去理解，它的效力，主要取决于行政机关的地位，比如乡政府授予的荣誉和国家元首授予的荣誉，自然是不可同日而语，北京大学的学历和南阳大学的学历，其差距也是有目共睹。从内容来看，意思表示旨在权利义务的设定，至于权利义务的具体内容，却不是意思表示关心的重点，因而具有明显的形式主义特征；观念表示则是实质性的，[17]需讲求艺术性和科学性。下令拆除违章建筑，属于意思表示；公布违章建筑的技术性特征，号召市民爱护城市、保护古城的建筑风貌，属于观念表示。

　　拆除违章建筑的命令在理论上是可以具有必然性的，但保护古城风貌的宣传则无法排除偶然性，没有任何人能够精确地预测宣传所能达到、所应达到的效果。因此，律法思维具有自然科学的特点，而软法思维与文学比较接近。作为软法范畴的观念表示，其规范性效力非理性所能界定，必然会受诸如身份、仪式、审美、经验、心理、人际关系等许多偶然因素的影响。

　　观念表示的效力分析，把我们带回到中世纪，一个讲究“身份”的时代。然而，历史不会重演，任何复古在事实上都是一次革新；反过来，任何革新在某种意义上也都是“倒退”。现代法制与古代法制的差距并不象“符号思维”[18]所显示的那样大，同理，西方法文化与中华本土法文化也不象通常所认为的那样迥异。事实上，任何法律都不可能在真空中运作，都会受到具体社会环境的影响，只是在律法这一层面上，现代法治把偶然因素的影响降到了最小限度。因此，法律的理性化其实是国家控制能力空前扩张的结果，如果国家有能力在生命权、财产权等基本法律领域，排除个人的、地方势力的干扰，那么法律就可能是理性的，当事人的行为也才有可能不再受身份限制。