突出行政主体的个性和行政活动的具体内容，最大的价值在于为实现实质正义提供法理依据。私法只关注权利和义务，最终必然强调形式正义而忽略实质正义，这有其正当性，但是公法不能仅关注形式正义。民事权利的逻辑结构高度抽象，几乎不考虑权利客体的物性差异，诸如动产和不动产这样的分类，主要是基于交易程序的考虑，与实质正义无关。行政管理领域十分庞杂，如果仍然象民法那样只运用几个抽象的逻辑模型，根本无法涵盖现实的行政事务。

　　在公法中，规则、权利、形式正义都是远远不足够的，我们还必须考虑行政管理的专业内容，因此只有叙事模式才能胜任。

　　（四）抽象行政行为将得到更准确的定位

　　行政审判中法院如何“参照规章”？规章以下的规范性文件，尤其是最近流行的“裁量基准”，在司法审判中具有什么样的地位？抽象行政行为属于当事人（行政主体也是行政法的一方当事人）的行为，却又有几分象法律，当裁量基准不违法的时候，法院是否必须运用这些基准来判断具体行政行为的合法性？如果裁量基准必须被适用，是否对行政机关的自由裁量权构成了不正当的限制？如果可以不适用，那么这些规范性文件的效力又如何能得到体现呢？

　　此类问题，在律法理论中不可能得到合理的解决。以叙事模式来分析，无论将规范性文件视为软法还是抽象行政行为，都可以解释他们的效力和司法地位。人民法院审判案件，“以事实为根据，以法律为准绳”，我国三大诉讼法的这一共同规定，隐含着规则与事实的截然二分。软法的存在实际上打破了这种二分，如果某部软法只是陈述事实，那么它就既非纯粹的规范，也不是单纯的事实，而是介于规范和事实之间的混合物。

　　规范与事实的截然二分本来就带有理想的性质。当法律规则含义不明的时候，二者无法进行明确的区分，比如“基于公共利益需要，可以征收私人财产”这一规则，在公共利益这一概念含义不明确的条件下，就会出现规范与事实的竞合。如果政府认为建设学校属于公共利益，这既可以理解为对上述规则的解释；也可以理解为对事实的认定：有学校需要建设，即意味着公共利益确实存在。这就是说，只有在法律规则含义非常明确的条件下，规范与事实才能进行截然二分，而这对于行政活动来说基本上是不现实的，否则就不会出现行政自由裁量权。

　　软法的叙事模式可以在事实与规范之间搭起一座渐进式的桥梁，纯粹的事实和纯粹的规则位于这座桥梁的两端，而中间属于混合地带。软法介于规范与事实之间，而行政行为介于法律行为和事实行为之间，由于叙事模式能够涵盖命令模式，因此，律法可以被视为软法的理想类型，而行政法律行为则是行政行为的理想类型。

　　在我国的行政诉讼中，只有法律、法规能够作为法院的依据，即准绳，而规章只有参照作用，这可以印证软法概念的强大解释力量。规章以下的规范性文件属于软法，不具有命令性（至少对于法院来说是这样），只是对政府立场的陈述，如果下级的决定与之不符，并不必然证明决定的违法，因为在司法语境中，行政违法是指行政行为违反法律和法规，保障政策的贯彻并不是法院的任务。由于上级具有更高的权威，因此，是否符合规章等规范性文件，就成为法院判断行政行为是否合法的重要根据，但不是决定性的标准。在法院拥有足够相反理由的情况下，符合规章的行为也有可能被判决违法，违反规章的行为也有可能是合法的。

　　行政规范性文件在司法审判中的地位，相当于证据，与普通证据不同，它们属于“规范性证据”。法院不负责保障行政行为符合规章（或其他规范性文件），合规章性只是行政合法性的一个重要考虑因素而已。规章由于制定机关级别较高，程序较为严格，所以具有最高的证明效力，法院应该给予最高级的尊重，易言之，规章是最接近律法的行政软法。

　　五、行政行为的定义

　　传统的定义都局限于律法理论的框架之内，对事实与法律、抽象与具体、内部与外部等几个问题进行区分。从软法理论出发，定义行政行为的关键是厘清“叙事”和“命令”的关联，在于摆脱原子化的个人主义思维定式，在于树立美学化的世界观。纯行政行为的效力，不是通过命令免除或赋予权利、豁免或科处义务，而是通过叙事产生的一种“类文学效应”。行政法律行为是叙事方式定型化之后的产物，是行政行为的理想类型，这时，观念表示便抽象为意思表示。

　　“叙事”与“命令”的差异只在于内容，单从程序上看，所有的行政行为都构成一个“决定”，并且这个“决定”必须在“官方程序”之中作出。程序，是一个重要的法学概念，是区分官方叙事和民间叙事的关键，同时，程序也是身份的标志，不同主体之间的身份差异，必须通过程序来辨认。法国出于划分行政法院和普通法院管辖权的需要，须对行政行为和私人行为作区分，但一直找不到统一的区分方法，“最高行政法院在决定管辖权的时候，不是采取一个标准，而是采取几个标准”。[30]之所以找不到统一标准，是因为统一的标准根本不存在；命令与协商的区别一目了然，但官方叙事和民间叙事本来就没有非此即彼的界线。