人民代表大会制度改革与宪政发展
蔡定剑
【全文】
宪政是人类社会政治文明的最高形式。宪政的基本要素之一是民主，民主的基本制度是代议制。中国的代议制人民代表大会制度已经有50多年的历史。但是，在过去政治上集权和计划经济体制下，人民代表大会作为中国特点的民主制度，在相当长的时间里没有真正发挥作用。1978年中共党的十一届三中全会后对人民代表大会制度进行了一系列重要改革。但这种民主发展也只是政府主导下的“计划性民主”，是政府赐予性的民主，而不是基于经济发展和公民社会的要求生长出来的民主。民主的发展需要市场经济发展条件下公民社会的支持。中国经过20多年的市场经济改革，已经到了社会转型的历史时期。在新的形势下，公民社会的发展对政治权利和民主制度提出新的要求，使人民代表大会面临着越来越大的挑战。不对人民代表制度进行改革，就不能使它成为真正的宪政民主制度。人民代表大会制度的改革，将有利于中国向宪政民主制度的发展。本文主要谈人民代表大会当前面临的挑战和改革。
一. 人民代表大会制度改革的必要性
根据马克思主义的基本原理，经济基础决定上层建筑。经济基础发生变革也必然带来上层建筑领域的变革。
建国以后我国实行高度集中的计划经济体制，即国家掌握了全部社会资源，与此相适应的是把全体公民都组织在某一国家或集体的单位之中，公民成为有组织的集体这一机器上的镙丝钉。公民没有独立经济地位和经济利益，缺少独立的人格和人身自由，因而也很少有独立的政治利益和诉求。就象计划经济体制下的生产过程一样，产品的生产、流通、消费过程都是由国家靠行政权力在指挥调动。公民的政治参与和利益表达也带有国家计划的性质，国家政治制度设置和政治结构安排也是集中性的、有组织、有计划的。这种政治制度的关键词就是集中、统一、安排、协调一致、服从、监督，当然就不能谈个人的意志、利益和政治祈求了。我国的人民代表大会的产生，组织就反映了这种高度集中组织化的政治结构，都与计划经济体制和集体组织的社会结构有关。
如从人民代表大会的权力设置看，1954年宪法规定了立法权的高度集中，全国人民代表大会是国家唯一的立法机关。人民代表大会遵循民主集中制和“议行合一”的组织原则，地方人民代表大会不设常委会，人民代表大会闭会期间只有人民政府，以便集中、统一、高效地行使权力。
又如选举制度。选举是代议制度的基础，它决定代表的素质、责任心和议会作用的发挥。过去一直实行的是计划性、指派性的选举：选民登记按户口所在地进行;选区划分以行政、企事业单位为主;代表名额分配有计划地分派，[1] 直至由谁当代表，都是事先计划好的，不需要个人意愿表示，没有个人自主。[2] 可见，选举制度从选民登记、选区划分，到选举程序、代表产生都带有明显计划指派性的痕迹。
由于人民代表大会制度高度集权的权力结构的一些方面不适应国家建设事业发展的需要，曾适时地做出调整和改革，才使得人民代表大会制度得以不断完善。如由于立法权的过份集中在全国人民代表大会不适应国家立法的需要，1955年全国人民代表大会授权全国人大常委会制定法令的权力。1978年以后，为适应国家发展社会主义民主，健全社会主义法制的需要，对人民代表大会制度做出了一系列重要改革，主要是两方面：
(一)，改革选举制度，扩大直选，实行差额选举，赋予代表或选民以候选人的提名权，选举制度朝民主化方向迈了大步。
现行选举法和地方人大和地方人民政府组织法是1979年制定的，这两个法律与五十年代的“两法”比，有两点重大改革：一是将代表的等额选举改为差额选举，二是把直接选举人大代表的范围扩大到县一级。尔后，又分别于1982年、1986年、1995年和2004年多次对“两法’进行修改，使选举制度总的朝完善和民主化方向发展。二十多年来我国选举制度民主化的重大进展，主要表现在：
第一，改进代表候选人提名办法。修改后的选举法和地方组织法规定，政党，团体可联合或单独提出候选人，选民或代表10人以上联名也可提出候选人，并有同等的法律地位，都必须列入初步候选人名单，经充分酝酿、协商根据较多数选民或代表意见确定正式候选人。大多数地方在实际中注意尊重选举人意愿，让选民或代表放手依法推荐候选人，不划框框，不定调子，不要求保证某人当选，使提名推荐候选人空前广泛、活跃。
第二，改进了代表候选人介绍办法。实践中，群众创造多种多样的形式，广泛、充分介绍候选人。如一些地方组织候选人同选民或代表见面和对话，回答选民或代表提出的问题，使选民或代表能充分了解候选人，深受群众欢迎。
第三，普遍实行差额选举。我国差额选举是1979年年开始确立的，但当时法律对实行差额选举规定不彻底，差额与等额选举并存。实际执行中，除对代表实行了差额选举外，国家机关组成人员的选举基本上还是等额。1986年修改“两法”后，明确了差额选举原则、不允许经过预选再搞等额选举，各地在代表和国家机关组成人员选举中，注意按法定比例进行差额选举，让选民或代表在较大程度上按意愿挑选候选人，选出比较满意的代表或领导人员。这样，我国地方国家机关领导人员除一部分正职没有实行差额选举外，其他一律都实行了差额选举。
第四，县级人大代表实行直接选举。把直接选举从乡级扩大到县级，提高了人民群众直接参与管理国家事务的程度，便于人民群众对县级国家机关和国家工作人员实行有效的监督。
