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“主权者——臣民” 的初步结构是一个纯粹的直接的政治结构，全体结盟者通过社会契约直接形成主权者。所谓社会，其实是政治的，在政治体或国家的概念之外，《社会契约论》没有一个独立的非政治的社会概念，换言之，卢梭没有在概念上区分国家和社会。他和其他社会契约论者的一个重大区别就在于，在他看来，政府被创设出来之前还有一个先前的约定，一个真正的结成社会的盟约，而这个约定需要全体一致同意。这个结成社会的约定，本身就是政治的，是形成主权者的唯一根据。在卢梭的体系中，不存在一个外在于、或高于、或先于“主权者——臣民”的社会，更准确地说，“主权者——臣民”就是那个区别于自然状态的文明社会（civil society）的内在结构，这个文明社会就是一个政治体或者国家。Civil society现在一般称市民社会，这个在卢梭那里是不起眼的，只有在黑格尔那里站住了一个独立空间。有的人也翻译为公民社会，其实只有在卢梭的意义上，这才准确。卢梭对政治体的定义和国家的生成史不相符合，但是正如他自己所申明的，他关心的是在权利的基础上如何建构一个合法的国家。从个人意志自由的前提出发讨论政治体的合法结构，我们无法推导出一个先于意志自由的社会。
以“主权者——臣民”的初步结构为起点，卢梭进一步演化出政治体的基本的平衡结构，即“主权者——政府——臣民”的结构。在该结构中，也没有社会中间组织的合法空间，因此也就没有结社自由。自由主义者对此极为敏感，当然不会吝啬他们的批评。难道卢梭不了解中间社会组织的存在事实吗？当然不是。正因为卢梭所处的法国的各种组织吸纳了国家的资源，从而使国将不国，他才那么坚决地反对中间组织。这是他的现实的苦衷，但我更感兴趣的是从原则上和理论体系上理解他这样做的理由。
《社会契约论》有两处比较集中地论及中间组织，即第二卷第三章和第四卷第一章。在第二卷，他认为公意是可以形成的，“但是当形成了派别的时候，形成了以牺牲大集体为代价的小集体的时候，每一个这种集团的意志对它的成员来说就成为公意，而对国家来说则成为个别意志；这时候我们可以说，投票者的数目已经不再与人数相等，而只与集团的数目相等了。分歧在数量上是减少了，而所得的结果却更缺乏公意”。
卢梭的政治体不仅在成立的时候，而且在存在的任何时候都是以个人意志自由为基础的。如果不想否定个人的意志自由，那么就必须让每个人都有机会亲自参与讨论。一旦出现集团，就必然有一个关心集团利益的集团意志，这个意志对于其他人来说，就损害了他们的平等，对于公意的形成来说就是一个负因素。当其中某一个集团如此之大，以至于超过了其他一切集团的时候，就不再有公意，而占优势的意见便只不过是一种个别的意见。因此，“为了很好地表达公意，最重要的是国家之内不能有派系存在，并且每个公民只能表示自己的意见”。但是卢梭不得不承认派系存在的客观性，因此，他补充说，“如果有了派系存在的话，那么就必须增殖它们的数目并防止它们之间的不平等”，“这种防范方法是使公意可以永远发扬光大而且人民也绝不会犯错误的唯一好方法”。
第四卷第一章列举了公意形成难度递升的三种情况，其中第二种、第三种情况和上面所说的集团出现的情况基本相同。这里我们再一次看到，卢梭对于宗派的存在了然于心，但坚决地否定其合法性。
卢梭对中间社会组织的态度和个人意志自由的逻辑起点以及人民主权的政治原则保持了完全的一致。为什么我们在代议制下如此地看重结社自由和中间社会组织的存在对于保障公民自由、对抗国家的作用呢？其实，这里的原因和上面的主权代表一样：主权者缺席。由于中间社会组的存在，在代议制下，实际的政治结构进一步复杂化为“（主权者）——主权代表——政府——中间组织——臣民”。真正的主权者除了正常的选举和非常状态下的革命外并不以活跃的方式存在，相反，议员们倒是堂而皇之地以主权者的名义制定法律。所以这时候我们说，国家之外、之上还有一个社会；其实这个所谓的社会就是没有被激活的主权者。我们还说，人民应该有结社的自由，中间的社会组织是国家和公民之间的一道防线；其实所谓的结社不过是主权者被瓦解后的一种分散的组织形式，它在一定程度上可以激活公民,弥补主权者缺席之憾。对主权理论攻击最为有力的莫过于多元主义，但多元主义论者在前提上暗在地假定了国家的权威，按照他们自身的逻辑也必然推至国家的权威。他们肯定了各种社会组织分享社会权力的客观性和正当性，但是他们的理论和卢梭的人民主权理论之间的距离并不像他们夸张的那么大，二者之间在规范意义上是可以连接的，而且也应该连接。
结语
综上所述，在卢梭看来，合法的政治秩序的结构可以普遍地概括为“主权者——政府——臣民”，这个结构必须保持平衡，维持平衡的定律就是一个连比例原理：“主权者：政府=政府：臣民”。卢梭通过连比例把常态政治的三个角色——主权者、政府和臣民置于一个互动的平衡结构中，把个人自由的基本价值和政治社会的各种特殊变量融合为一个固定的公式，把政治社会学的考虑和自然法的原则结合起来，从而确立了政治法权的原则（《社会契约论的副标题》）。他的人民主权学说既是自然的政治法的学说，也是社会学的政治法理论，是二者的综合体系。
卢梭的人民主权理论彻底解构了中世纪封建制和近代绝对君主制的“统治者——被治者”的二元对立的压制型结构，把主权和政府分离，使人民从单纯的被治者或臣民演变为“主权者——臣民”的辩证统一体，使人民和政府之间的关系演变为辩证的互动关系。这个平衡结构要成立，关键就在于一点：主权者亲自出场。倘若主权者不能亲自出场，那么“主权者——臣民”的辩证结构就无从实现，主权者和政府的关系也必然改变，要么政府成为主权者，走向绝对主义，要么把主权虚化为一个理念和一个逻辑预设，走向分权的宪政主义。卢梭从个人意志自由出发把人民主权推到了逻辑的终点，抬到了不可再高的地位。此后的民主思想家不得不回到现实中来，修正其人民主权学说，承认人民的可代表性，而谋求通往宪政国家的道路。卢梭的结构毕竟是一个理想主义的结构，他的共和国终归是一个乌托邦或“梦乡”（never-land）,但是这并不能否定卢梭理论的现实意义。理想的和现实的固然不同，但是理想是评价现实的标尺，是激励现实的动力，在这个意义上理想又是现实的一部分。理想的未必完全可能，但它至少表示了对于现实的不满，表达了一种价值观，告诉人们美好的或自由的生活应该如何。
全权主义政治滥用了卢梭，使人们谈“卢”色变。放回到卢梭的体系中，全权主义的滥用显然是恶意的、幼稚的断章取义，但同样幼稚的是，我们因此而回避卢梭、惧怕卢梭。卢梭为现代政治贡献了它的主角，把人民抬到了至高无上的地位，全权主义者却把人民换成了牌位，而行暴政之实。代议制民主同样把人民的牌位当成了人民，和全权主义的差别仅在于最终的方向有所不同，但是只要人民在现实的政治生活中只能以牌位的形式存在，谁可以担保不会走向暴政呢？在现代的条件下，我们无法实现“主权者——政府——臣民”的完美的政治，但是我们不能没有关于政治自由的梦想，而应该尽可能地努力接近真正的民主。政治法的平衡结构教导我们的是政治的基本角色之间的应然关系，至少为我们正确理解代表、政府、中间社会组织存在的合理性及其限度提供了一个出发点和标准。
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