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（四）、把握平衡的比率——创制政府形式的艺术
上面的连比例说明了政府的客观规定性，但政府的形式有其内在的原理，因此创制政府形式是立法者的一门艺术。这个原理是什么？那就是政府意志与力量的比率。这个比率直接体现在“政府——行政官”的微观结构中，但又必须把这个微观结构放在“主权者——政府——臣民”的宏观结构中，把行政官的意志、政府意志和主权者的意志联系起来，把政府对行政官的力量和政府对臣民的作用量联系起来，全面考虑、综合权衡后才能确定。
1、“意志：力量”——政府形式的内在逻辑。卢梭把整个政治体类比为人，把主权和行政权分别比喻为人的自由行动的意志和力量，现在他继续把这个比喻用到了对政府本身的分析上。他把政府视为行政官员的共同体，一个被主权者赋予了一定能力的道德人格，这个人格有其自身的意志，对行政官员而言，这个意志就是团体的公意。团体的意志处于两种意志之间，在下为官员个别的意志；在上为人民的公意，相对于后者，政府的意志又是一个个别的意志。类比“主权者：臣民”的比率，这里也存在一个普遍性v.个别性的比率，即“政府团体：官员”的比率，这个比率就是决定政府形式的内在逻辑。
几何比率比较费解，通俗地说，卢梭的意思是，正视官员的个人意志、政府的团体意志、主权者的公意三者之间的关系，是探讨政府形式的关键。卢梭下面三段论述对于学习公法的人来说简直是应该牢记的至理名言，也是我们反思中国体制腐败时可资借鉴的真理：
“在行政官个人的身上，我们可以区别三种本质不同的意志：首先是作为个人其固有的意志，这个意志倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的共同意志，唯有它关系到君主的利益，我们可以称之为团体的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分——的关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权的意志，这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意。”
“在一个完美的立法之下，个别的或个人的意志应该是毫无地位的，政府本身的团体意志应该是极其次要的，从而公意或者主权的意志永远应该是主导的，并且是其他一切意志的唯一规范。”
“相反地，按照自然的次序，则这些不同的意志越是能集中，就变得越活跃。于是， 公意总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切之中的第一位。因此之故，政府中的每个成员都首先是他本人，然后才是行政官，再然后才是公民；而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的”。
许多批评者根据第二段认为卢梭完全排斥个人意志自由。多么幼稚的断章取义啊！卢梭这里说的个别的或个人的意志指的是官员在执行职务过程中的个人意志，而不是泛指政治体成员的个人意志。上面我在“主权者——政府——臣民”的平衡结构时，没有考虑政府消耗于自身的力量。在理想的意义上，我们期望主权者意志在经过政府，经过行政官员时，被折射变形的程度越低越好。尤其是在个人的环节上不能有任何变形，任何变形都是滥用职权和腐败。对于政府团体的意志，卢梭仅只说“应该是极其次要的”，并没有完全否定其合法性和必要性。其理由在第三卷第一章已经申明：为了能使政府的全体成员共同协作并能适应于创建政府的目的，政府就“必须有一个单独的‘我’，有一种为它的全体成员所共有的感情，有一种力量，有一种要求自我保存的固有意志”。政府的团体意志和维持这个团体意志所需要的力量乃是一个必要的代价。这不是说，政府的团体意志和主权者意志之间不存在张力，相反，前者是后者永远的敌人，总是试图反对后者，所以后面卢梭特别强调主权者的能动性。
卢梭非常清楚，这种浪漫的幻想是违背意志强度的自然次序的。正是这个矛盾，构成了他关于政府形式的原理的基础。所谓政府的形式，其直接的意义就是，政府作为一个人格或共同体相对于构成政府共同体的行政官员的比率。前面说过，人民的数目愈多，则“主权者：臣民”的比率就愈大，根据明显的类比，我们可以说，政府对行政官的比率也是这样。这即是说，行政官的数目越多，则政府的比率也越大。换句话说，行政官越多，政府控制行政官，使之成为一个团体，需要耗费的力量也越大。然而，政府的力量是主权者托付给政府，由后者施加于全体人民之上的力量，而这个力量是有限量的；政府在内部关系上消耗的力量越大，那么，政府对于全体人民的力量就会越小。
因此，“行政官的人数愈多，则政府也就愈弱” 。据此，我们可以合理地推断：在一个极端，当整个政府只操在一个唯一的人的手里时，个别意志和团体意志结合在一起，团体意志就具有最高的强度，政府是最活跃的；相反，在另一个极端，当政府和立法权威合二为一，主权者成为君主，全体公民统统成为行政官时，团体意志和公意混同起来，个别意志仍然保留其全部的活力，政府便处于最低的活跃程度和力量最弱的程度。
根据“政府——行政官”这个微观结构中的意志与力量的比率原理，卢梭采用行政官员的人数的标准对政府形式进行分类。尽管形式上看起来因袭了古老的传统，但卢梭有自己的深层的理由和进一步推论的根据。根据官员人数标准，他把政府分为民主制、贵族制、君主制三种标准形态，以及由三种标准形态组合出来的大量的混合形式。这里不准备叙述各种政府的具体标准，但想强调一点，那就是卢梭讲的政府是在和主权相对的意义上的行政权的组织形式。另外，由于任何合法的政府都必须是人民主权的政府，也就是共和政体，所以他的民主政府的概念和我们现在通常讲的民主制不同，现在的民主制在他的分类中就成了选举贵族制。卢梭实际上不赞成民主制的政府，而倾向于选举贵族制。
2、最有利于国家的比率。如果我们再联系“主权者：政府：臣民”的连比例关系，我们会发现一个互为反比例的有趣的关系。国家人数愈多，则制裁的力量也就应该愈大，政府力量就应该愈大；而在“政府——行政官”的结构中，行政官人数越多，政府就越弱。由此可见，“行政官对政府的比率和臣民对主权者的比率成反比；这就是说，国家愈扩大则政府就应该愈紧缩，从而使首领的数目得以随着人民的增多而按比例地减少”。注意，此处所谓的行政官的人数是至最高行政官的数目，而不是下级官员的数目，在我们政府机构人数“臃肿——精简——膨胀”的恶性循环的背景下，我们可能容易误解为整个政府系统的人数；这里谈论的只是政府的相对力量，而不是它的正当性，从正当性角度来看，行政官的人数越多，则团体的意志也就越接近于公意；但是在一个唯一的行政官之下，由于个别意志充当了团体意志，其正当性最差。
卢梭总结道，“立法者的艺术就正是要善于确定这样的一点：使永远互为反比例的政府的力量与政府的意志，得以结合成为一种最有利于国家的比率”。
什么是 “最有利于国家的”？该修饰语包含了两层意思：第一、最适合于特定国家的。这也就是说，政府形式必须根据一个国家的具体国情而定。第二、合目的性，也就是合乎自由价值。任何既定的政府都会借口国情拒绝批评和改变，而实际上他们所坚守的体制可能完全违背了自由。因而，“最有利于国家”包含了规范性和客观性、生成性和建构性的双重含义，要求立法者从实际出发建立一种能把一个民族引向自由的政府形式。创建这样的政府才配称为立法者的“艺术”。
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