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全体如何作用于全体呢？主权者只能采取立法的普遍性行为，一旦采取个别行为就背离了主权的本质。立法完成了使公意客观化、实定化的使命，接下来的问题是如何保证法律在所有的个别案件中得到普遍的遵守。这就是政府的使命，于是产生了行政权，引入了一个新的政治行动者——政府。政府受命于也受制于作为主权者的人民，但它的使命是对作为臣民的人民实施主权者的法律，行使统治权，于是产生了政治法的基本结构：“主权者——政府——臣民”。没有政府这个要素，人民的辩证结构还仅仅停留在观念层面。
那么，政府的本质是什么？政府是由谁创造的？按照什么原理创造的？
（一）、政府的本质
区分主权者与政府是卢梭的一个理论创新，是人民主权论一个不可忽略的方面。政府和主权者往往被人混淆，以往的许多理论就如此。因此卢梭第三篇一下笔就提醒读者用心阅读。
首先，卢梭通过论证政府作为一种独立的职能和机构的绝对必要性界定了政府的本质。他把政治体类比为人的身体，根据人的自由行为的两大原因——行动的意志与行动的力量，区分了政治体的两大动因，即道德意志——立法权——和物理性的力量——行政权。主权属于人民，主权者的一切行为只能是普遍性的法律；行政权力仅只包括个别的行动，这些个别行动不属于法律的能力，从而也就不属于主权者的能力。因此，公共力量需要一个代理人把它结合在一起，并使它按照公意的指示活动，这个代理人充当国家与主权者之间的联系手段。这就是国家之内所以要有政府的理由。政府就是臣民与主权者之间的一个中间体，以便使两者互相适合，它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由。卢梭把行政权力的合法运用称为政府或最高行政，把负责行政的个人或团体称为君主或行政官。
卢梭的主权在实际权力上就是政治体的立法权，因而，行政权与立法权“自然分离”。主权者假如可能具有行政权的话，那么，权利与事实就会混淆不清，以至于人们再也弄不清楚什么是法律，什么不是法律。为此，主权者必须把这个权利赋予一个机构。与在立法权力上人民不能被代表相反，“在行政权力上，则人民是可以并且应该被代表的”，这个代表就是政府。立法与行政在职能和机构上的分立是“自然的”，区别于孟德斯鸠意义上的权力分立。卢梭是从这两种权力的本质入手，从人民的立法主权入手，而后者是从政治经验入手，从实际效果着眼。
在肯定了政府存在的独立意义之后，卢梭区分了政府与国家，凸显了政府对于国家和主权者的从属性。政府是政治共同体内的一个小型的人为共同体，是一个被赋予了一定能力的道德人格，象主权者一样是主动的，也象国家一样是被动的。它和国家有着本质的不同，国家是自立自为的，由于自身而存在；政府却是国家的产物，而且在某种方式上只不过具有“假借的和附属的生命”，只能由于主权者而存在。所谓从属性就是指政府由主权者创造，受主权者制约。然而，为了使政府真实存在，使它的全部成员共同协作并能适应于创建政府的目的，政府必须有一个单独的“自我”，有一种为它的全体成员所共有的感情，有一种力量，有一种要求自我保存的固有意志。这就产生了一个困难：以什么样的方式在国家共同体整体之内安排政府这个附属的整体，从而不至于破坏总的体制，并始终能够区别以保存自身为目的的个别力量和以保存国家为目的的公共力量，也就是说不会偏离创建它的目的太远，从而，一言以蔽之，使它永远准备着为人民而牺牲政府，而不是为政府而牺牲人民。
（二）．临时的民主政府创制常态的政府。政府的创设只能是主权者或者人民的行为，那么是人民的一种什么性质的行为呢？在进入正面的论述之先，卢梭反驳了一种流行的近乎通识的观点，即契约说。契约说有许多种，卢梭只选择了霍布斯的理论，即人民和首领之间缔约，出让主权的学说。这个理论在卢梭看来，无论如何都说不通。政府的创制是人民的行为，但不是人民和其他任何主体之间的合意。既然如此，那就只能是人民的单方行为了。那么，这是人民的一种什么性质的行为呢？卢梭指出，
“这种行为乃是一种复合的行为，或者说，是由两种行为所构成的，亦即法律的确立和法律的执行”。
“由于前一种行为，主权者便规定，要有一种政府共同体按照这样或那样的形式建立起来，很显然，这种行为就是一项法律”。
“由于后一种行为，人民便任命首领来负责管理已经确立的政府。但是这一任命只是一桩个别行为，所以它不是一项法律，而仅仅是一项法律的后果，是政府的一种职能”。
创设法律的主体是作为主权者的人民，具体负责执行这样一项法律的也是人民。可人民要么是主权者要么是臣民，如何可能同时既是主权者又是执行者呢？这里，卢梭似乎陷入了死胡同。如果他的理论体系不能完成政府创设的任务，那么它的政治体就永远不能行动，所以这个死胡同必须打通。他是如何打通的呢？答案是，“由于主权猝然间转化为民主制而告完成”。
应该承认，卢梭所谓的“主权的猝然转化”是一个天才的哲学构思。所谓“复合行为”是从规范意义上来说的，事实上仅只由于公意的一次简单的行为就可以确立政府，这里并无显明可见的变化而仅只由于全体对全体的另一种新关系，公民转变为行政官，承担起创设政府的任务，由普遍性的行为过渡到个别性的行为。人民成为民主政府后，或者继续当权——如果这碰巧就是它采取的形式的话——或者是以主权者的名义而确立一个由法律规定的政府。这就是说，在任何政府形式存在之先，都有一个民主政府的“片刻”，而这个民主政府只有一个职责，那就是创设政府。这种职责不是永久的日常职责，因此不违背权利和事实不能混同的原则。只有在这个片刻的任务完成之后，“主权者——政府——臣民”的结构才存立，因为政府才存立。
（三）、国家平衡的隐喻：主权者、政府、臣民三者的合适比率
临时的民主政府在创设政府时可以随意而为吗？有没有什么指导性的原理可以遵循？在卢梭看来，当然应该遵循某个原理，这就是平衡原理。一个健康的国家必须处于很好的平衡状态，政治法是规定平衡比率的法律。对于这个比率，卢梭提出了一个公式：
“正是在政府之中，就可以发现中间力量；这些中间力量的比率就构成了全体对全体的比率，也就是主权者对国家的比率。我们可以用一个连比例中首尾两项的比率来表示主权者对国家的比率，而连比例的比例中项便是政府。政府从人民那里接受它向人民所发布的一切命令；并且为了使国家能够处于很好的平衡状态，就必须——在全盘加以考虑之后——使政府自乘的乘积或幂与一方面既是主权者而另一方面又是臣民的公民们的乘积或幂，二者相等”。
我们这个时代的人已经不习惯于用几何学的方式来思考、表达精神现象，大家对“比率”这样的语词避之犹恐不及。我曾经花了很大的工夫试图用黄金分割定理去解释这个公式，但是无功而返。后来用公法学者的常识去思考，反而一下豁然开朗。只要抓住“国家平衡”的理念，这个连比例并不费解。这要感谢罗老师的平衡理论给我一种意识，一种联想，尽管不是直接指导。说到这里，我想对我们的平衡论谈点看法。平衡本来是物理学、几何学的概念，就是一个比率问题。我们经常碰到一个责难，平衡论怎么用？假如我们也能搞出一个公式来的话，那不一下子推进了吗？当然，未必可能。说这个话的意思是，谈平衡论的人不要回避、惧怕比率的说法。比率的意思是什么？就是有一个限度、定量。理解了这一点，卢梭的公式便迎刃而解了。
我尝试分几步理解卢梭：
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