“这种只能以维护社会条约为目的的集会永远应该是以两个提案而告开始；这两个提案决不能取消，并且要分别地进行表决。
第一个是：主权者愿意保留现有的政府形式吗？
第二个是：人民愿意让那些目前实际在担负行政责任的人继续当政吗？”
对前一个问题，人民以主权者的身份通过法律的形式回答，实际上就是行使修改政府组织法的权力；第二个问题是一个个别性的问题，实际上就是
宪法上的罢免权，人民以民主政府的身份回答。既然上述两项提案每次集会都决不能取消，那就意味着，正式确立的政府（“政府组织法”和政府成员）永远依赖于人民的意愿，一切正式的政府都是一种临时的形式，反倒是临时的民主政府成了即在的。卢梭意在强调政府权力和政府形式必须受制于人民的意愿。卢梭没有用“革命”的说法，而是从权利的意义上把政府永远地置于人民集会的审查之下，使人民永远地保留了这个权利。卢梭和洛克再次走到了同一条道路上。
从权利原则立场看，这是正确的。但是从政治准则看，这是非常危险的，所以卢梭特别指出，“除非是政府已经变得与公共福利不再相容，否则就千万不要触动已经确立的政府”。人民如果动辄中止法定的政府，取而代之，那是多么可怕的事情啊！中国人会情不自禁地联想到“文革”中砸烂国家机器的狂热。人民集会的时候，如何可能审慎行事，而不至于骚乱或被派系鼓动和利用从而沦为暴民政府呢？对于君主来说，人民集会同样是多么可怕的事啊! 用卢梭的话来说，“在一切的时代里都成为首领们的一种恐惧。于是他们不仅用尽种种心机、种种反对、种种刁难与种种诺言，力求抗拒公民的集会。假如公民是贪婪的、懦弱的、萎缩的、爱安逸更有甚于爱自由的话，他们就不能长期抗拒政府这种一再的努力了。反抗的力量就是这样不断的增长着，而主权权威便终将消失，于是大部分城邦也就会过早地倾覆并灭亡”。
人民集会是可能的吗？这是第十二章要回答的问题。尽管卢梭极尽讽刺之能事，挖苦不相信人民集会是可能的人是灵魂卑鄙的人，是嘲讽自由这个名词的奴隶，但转向正面的时候，他是软弱的，只能用两千年以前的做法来例证，并自认为这种方法是个好方法。这个问题在下一章他还会予以回应。
第十三章首先论述人民集会的频率，接着再讨论疆域超过一个城市范围的国家如何举行人民集会。分割主权如何？主权权威只有一个，分割它就不能不毁灭它。这一点，卢梭有点像博丹，后者反对任何形式的分享主权，但原因不同，因为他主张的是绝对君主制。设一个首都，使其他城市隶属于首都呢？也不行，因为没有办法证明让一个城市隶属于另一个城市不违背自由的原则。还有什么办法吗？卢梭提议，不设首都，政府轮流设在每个城市，并在各个城市召集全国会议，使人口平均地分布在领土上，使同样的权利普及于各个地方。如何在各个地方召集全国会议呢？卢梭没有往细里说。显然不可能把全国的人口或有投票权的公民都召集到一个城市，那就只能在各个城市同时或先后就同样的问题举行集会表决，然后把全部票计算在内，求得多数。实际上就是把现在的全民公决经常化。虽然现代有的国家实行全民公决，但我们无法想象经常性地公决。
由此可见，卢梭并没有解决疆域稍大一点的国家如何集会的问题。对他来说，“把许多城市结合成为一个唯一的城邦，总归是坏事”。他神往的乃是古代城邦，小国寡民之邦，这当然让读者怀疑他的原则、制度对于现代的相关性。
3、集会的法则
人民通过集会形成公意，制定法律。在这个过程中，公民应该有发表意见、提议、分析、讨论等权利，但是卢梭清楚，政府总是要煞费苦心地把这些权利全部保留给它自己的成员。然而，在主权的一切行为中，有一项权利——投票的权利——“是任凭什么都不能剥夺于公民的”。
什么是公共集会的法则？在探讨这个问题之前，有一个原则问题需要证明：公意是不可摧毁的，遵照合理的法则是可以达成的。否则的话，讨论投票的技术问题就没有任何意义了。
公意是政治生活的最高准则。“只要有若干人结合起来自认为是一个整体，他们就只能有一个意志，这个意志关系着共同的生存以及公共的幸福”。卢梭在这里试图树立一个原则，其实也是在设定一种理想的纯粹的状态。在原则上说一个整体“只能有一个意志”是没有问题的，一个整体如果有两个意志就会分裂。然而，现实中的人是自私的，公意的强度和实效性会不可避免地减弱，他前后列举了四种类型的社会或社会的四个阶段来说明这一点：
1、在理想型的纯朴正直的同质公民体中，（全体一致的）众意等同于公意。2、个人利益和公共利益一定程度上对立，公意不再等同于众意。3、国家濒于毁灭，公意沉默。此时，最卑鄙的利益竟厚颜无耻地伪装上公共幸福的名义，公意沉默了。4、最严重的情况是与第一种情况相对的另一个极端，这时也会出现全体一致，此时，公民全部沦为奴役状态，即不再有自由也不再有意志。
在两个极端分别是理想的和无可拯救的，这两种情况下都没有必要探讨投票的计算规则。需要研究的是，在第二种情况和第三种情况下如何形成公意。在第三种情况下如何尽力防止或延迟共同体的瓦解，乃是生死攸关的事情。是不是公意就会消灭或者腐化了呢？卢梭斩钉截铁地说，“不会的，公意永远是稳固的、不可改变的而又纯粹的，但是它却可以向压在它身上的其它意志屈服”。
这是什么意思？我理解这里的公意是指每个人对于共同体客观地存在着的共同的利益的意识以及对这种共同利益和自己的相关性的意识；所谓向其它意志屈服，就是对公共利益的意识屈服于以个人利益为目的的个别意志和以集团利益为目的的团体意志。卢梭接下来说，“每个人在使自己的利益脱离共同利益的时候都看得很清楚，他并不能把两者完全分开”。除了自己的私利外，他还是和任何别人一样地祈求公共福利的。即便在出卖自己选票的时候，他也并未消灭自己内心的公意，而只是回避了公意。就是说，他对人们提出的问题作了错误的回答，其实也就改变了问题的状态，从而他不是以自己的投票在说，“这是有利于国家的”，反倒是在说，“通过这样或那样的意见，乃是有利于某个人或某个党派的”。这个时候，关于集会的法则就应该努力激活公民的公共精神和良知，防止个别意志和宗派意志泛滥成灾。卢梭总结说，“集会中的公共秩序的法则，就不完全是要在集会中维持公意了，反而更是要对公意经常加以疑问，并由它来经常作出答复”。
换句话说，集会的法则要保证能让每个人都用他对公共利益的认识、用他的公民良知来对是否通过一项法律作出回答，这样的话便总是可以产生公意的。卢梭并不怎么害怕单个人的私利心理，但他非常忌讳彼此勾结，结党营私。尽管作为个别意志之和的众意只关心个人利益，但是，“除掉这些个别意志间正负相抵消的部分而外，则剩下的总合仍然是公意”。这就是说，当人民能够充分了解情况并进行讨论时，公民彼此间又没有任何勾结的话，每个人投票即便关心的是他的私人的利益，但他同时也必然会把公共利益作为私人利益的一部分考虑在内，而私人利益彼此间的差异可以互相抵消，从而总是能够产生公意。所以他说，“为了很好地表达公意，最重要的就是国家之内不能有派系存在，并且每个公民只能是表示自己的意见”。这就是公共集会最重要的法则。归根结底，卢梭并不认为公意是不可知的和不可求的，关键的是要建立健全的人民集会的法则。
卢梭还探讨主权者行动的逻辑，即票数计算规则，也就是大家知道的多数决原则。卢梭的基本观点是：“唯有一种法律，就其本性而言，必须要有全体一致的同意，那就是社会契约”，“除去这一原始的契约而外，投票的大多数是永远可以约束其他一切人的”。卢梭回答得非常直截了当：“这是契约本身的结果” 。为什么说多数决是社会契约的“结果”呢？
