探索“最有利于国家的比率”，也就是《社会契约论》一开篇宣示的抱负——“探讨在社会秩序之中，从人的实际情况出发与法律的可能情况着眼，能不能有某种合法的而又确切的政权规则”。这就决定了《社会契约论》在方法上不是单一抽象演绎的或单一社会学的。以第二卷第七章《论立法者》为中界线，前面从个人意志自由的前提出发抽象地探讨合法的政治秩序的原则——人民主权的道德内涵，后面在方法上发生了转变，过渡到具体制度和制度赖以生成的历史和现实环境上来。立法者的出现把任务转换为实际的
宪法设计，从这个时候起，卢梭（立法者）就不仅要考虑“主权者：臣民”的应然的比率以及由此而决定的政府的应然比率，更要考虑由一国的国情所决定的“主权者：臣民”的客观比率以及由此而决定的可能的政府形式。
卢梭的体系融合了政府理性建构主义和生成主义，把整治社会学的因素纳入了合法性结构，即政治法的“主权者——政府——臣民”的 平衡结构。这个结构既是一个合法性的结构，也是一个功能性结构。该结构兼容了两种思想路线，个人的意志自由决定了该结构的合法性，而自然和文化的因素在一定程度上决定了这个结构的功能和功能发挥的具体形式。卢梭主要是一个理性建构主义者，《社会契约论》的中心思想不在于政治社会学，而在于该书的副标题所标示的“政治权利的原则”。他对历史的和现实的条件的考虑是第二位的，尽管是必要的。
第二部分、维持政治平衡的关键：主权者在行动中
既然平衡对于一个国家的健康是如此的基本，平衡是创设政府的基本原理，现在政府创设出来了，如何才能维持一个国家的平衡呢？最根本的一点就是主权者必须行动起来，也就是说，人民必须有能动性，时刻警惕政府，不能仅仅是服从，那样的话，人民主权就葬送了，人民就沦为奴隶了。
这里，卢梭提醒人们注意一个自然的倾向，那就是通常讲的权力腐败的倾向。既然个别意志总是不断地反对公意，政府的蜕化就是势所必然。政府退化有两条一般的途径，即政府的收缩，或者国家的解体。对应于人体衰老和死亡的比喻，政府的收缩就是衰老，国家解体就是死亡。正如人自然衰老，政府天然的倾向是收缩，由多数过渡到少数，也就是民主制过渡到贵族制，贵族制过渡到王政。诚然，体制最好的政府也会退化、死亡，想要使制度永恒，是绝无可能实现的梦想。政治体也犹如人体一样，自从它一诞生起就开始死亡了，它本身之内就包含了使它自己灭亡的原因。但是，这两者却都能具有一种或多或少是茁壮的、而又适于使本身在或长或短的时间内得以自保的组织。认识权力腐败的自然倾向和国家解体的趋向，并不是叫大家悲观等死，而是叫大家防范、延缓这个趋势。国家的组织是人工的作品，“赋给国家以它可能具有的最好的组织，就可以使它的生命得以尽可能地延长，而这件事可就要取决于人”。
“政治生命的原则就在于主权的权威”。由于政府继续不断地在努力反对主权，为了延长政治体的生命，我们就必须探讨如何维持主权的权威。要防止政府篡夺主权，就必须使主权者行动起来。在这点上，卢梭讲了下述三方面：立法权、人民集会于行政权的关系、集会的法则。
1、立法权与法治相矛盾吗？
关于法治，卢梭有一句话必须记住：“凡是实行法治的国家——无论它的行政形式如何——我就称之为共和国”。但同时卢梭把立法权视为国家的命脉：“国家的生存决不是依靠法律，而是依靠立法权”。这即是说，判断一个国家是否活跃地生存着，就要看主权者是否活跃，看主权者是否在集会、在行使立法权，因为法律是静态的，而立法权是动态的，是立法权赋予了法律和国家以生命；政府受制于法律，而主权者不受过去的法律约束。
一个深刻的矛盾马上暴露出来。强调主权的绝对性和立法权的积极作用，是否就是否定法治的意义呢？既然过去的法律是过去的主权者的意图，不能约束现在的主权者，为什么还要尊重古老的法律呢？如果每一个时代的主权者都希望一个新的开始，乐于行使其制宪权，那么，国家还有法治吗？法国革命之后频繁立宪，我国宪法屡屡修改，就是显例。
卢梭深知这个矛盾，所以马上又把尊重法律当作立法权存在的一个标志。他是如何使两种主张协调起来的呢？
第一、现在的主权者对于过去的法律保持沉默就是默认，主权者本来可以废除但却没有废除它，其实是在肯定过去的法律有效。肯定是自我的表示，并不是对自我的否定。这种说法很有些像后来的主权论者对于习惯法的解释。
第二、尊重（古老的）法律是当下的主权者对于过去主权者意志的优越性的肯定，“人们愿意相信，唯有古代的意志的优越性才能把那些法律保存得如此悠久”。何谓意志的优越性？这里当然不是指合法性，而是指智慧。成功的历史证明了古代法律的优越性，当下的人们确信其智慧的优越性，承认这些法律有益，这又使法律不断地获得新的力量。
第三、“凡是法律愈古老便愈削弱的地方，那就证明了这里不再有立法权，而国家也就不再有生命了”。什么原因呢？卢梭没有给予另外的说明，从前面两项理由我们也不能直接得出这样的结论。这里，卢梭为了追求修辞效果，显得过于夸张，为了准确地理解他的意思，我们应该结合《波兰政府论》第十章的一句话：“一旦法律的威力衰竭，国家就会精疲力尽而归于灭亡”。法律如果没有了威力，就说明公意没有权威，立法权即便存在也形同虚设。一个公民一旦不尊重法律，那么他就是在藐视公意，藐视主权者。而且，此时行政权就会加强，从而威胁主权，国家的解体也就为时不远了。
2、人民集会——行政权永远的主人
卢梭的人民集会和我们
宪法上的集会权利不同，指的是全体人民的集会，是主权者的行动方式，而我们
宪法上的集会权利虽然属于全体公民，但一般指部分人的集会。人民集会对政府还意味着什么？“当人民合法地集会而成为主权者共同体的那个时刻，政府的一切权限便告终止；于是，行政权力也就中断，于是最渺小的公民的身份和最高级的行政官的身份便同样地神圣不可侵犯，因为在被代表的人已经出现的地方就不能再有什么代表了”。
这段话包含了三个意思：一、在法律的执行方面，人民可以而且必须被代表。这一点第十五章阐述得更明确，和主权不能被代表形成鲜明的对比。二、作为主权者成员的公民身份对于所有的公民都是平等的，没有高低贵贱之分。卢梭还从反面举了罗马人民大会出现的骚乱为例说明，这条规则容易被忽略，执政者容易角色错乱。三、政府权限终止。这容易引起误解，以为政府的职能全部终止。其实卢梭并不是说政府职能全部中断，而是说权限中止。政府实际上还是继续存在，履行职责，否则政治体就成了无序状态。那么，权限转移去了何处呢？前面解释政府创制行为的性质时我们已经说明，人民集会时主权转猝然间转变为临时的民主政府，公民转变为行政官，行政权复归于其手中。
这里卢梭把民主政府当作临时政府，请注意，在第三卷第十八章谈到创设出来的政府形式，比如世袭政府时，卢梭说，“那只是人民赋予行政机构的一种临时形式，直到人民愿意另行加以规定时为止”。中译者把这两处视为同一指向，其实是错误的。为什么正式创设出来的政府又成了临时的形式了呢？这是因为，人民集会便意味着正式政府的行政权中止。为什么每次人民集会，行政权就中止了呢？原因在于：
