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英国行政法上的听证(上)

  如果说“自由的历史基本上是程序保障的历史”(福兰克弗特),自然正义的衰退正好反映出20世纪前半期整个行政法的低迷。“二战”结束后,弥漫在英国政界和法律界的仍然是司法消极主义的情绪。执政的工党政府积极推行国有化和福利国家政策,刻意排斥司法机关的“阻挠”。检察总长宣称:“议会感到有充分的理由,把某些类型的立法活动从法院手中拿过来,交给专业裁判所。”[20]  德芙林法官意识到:“现在行政机构被赋予了有效达成目标的各种权力,而普通法已经无力控制它们了。”[21]  一位学者评论普通法在宪政中的角色时,悲叹:“在这个急剧变迁的时代,法院已经不起什么作用了。”[22]
  也许我们应当对当时司法的困境给予同情的理解,但法院自身也难辞其咎。法官们沉浸在三个世纪前发轫、一个世纪前定型的教条中,对于这个时代的需要缺乏足够的感悟。他们的迟钝和冷漠使他们成为社会进步的落伍者。他们中没有诞生能够令后代景仰的法官,他们的判决反而成为法律史上的反面教材。
  放眼远观,50年代行政法的低迷却是一场法律革命的前夜。在里德、丹宁、迪普洛克等主导下的新的法官群体,通过几个大胆的判决使得整个司法审查的面貌焕然一新。60年代的这场法律革命,恰好是以自然正义原则的勃发为先声。在里奇诉鲍德温案件中,警察当局以“失职或者不能胜任”这一定义宽泛的法律根据开除了一名警长的职务。警长以警察委员会没有事先通知他本人并听取他的申辩为理由,请求司法审查。高等法院和上诉法院根据先前的判例驳回了他的请求。最后,上议院认定,警察当局开除一个警长前没有听取他本人的申辩,违背了自然正义原则,开除决定因而无效。里德法官广泛地梳理了已经被搞得混乱不堪的先例,指出“司法性行为”这个概念被曲解了。正本清源后,他宣布,司法性行为不能像以前那样狭义地理解,所有侵害当事人权利的行为都是司法性的。[23]  这几乎正是100年前威尔斯法官在库伯诉旺兹沃斯案件里所说的。
  若干年以后,丹宁法官在一个案件中总结说:“曾经有一个时期,自然正义原则只适用于司法程序而不适用于行政程序,这种说法在里奇诉鲍德温案件中已经被摒弃了。”[24] 确实,里奇诉鲍德温案件代表了司法审查历程中一个新气象。它拨云雾见青天,自然正义从此阳光朗照。依照里德法官重申的逻辑,我们今天所说的几乎所有行政行为都可以说是司法性的,从而必须遵循自然正义原则。在此意义上,自然正义原则在当代法学中转换成为对行政行为应当适用的程序要求的表述。
  (三)从“自然正义”到“程序公正”
  继1960年代自然正义原则的“复兴”后,英国法院通过一系列的判例,继续扩展自然正义原则的内容、要求和适用范围。自然正义的两条原则似乎不足以包容它的精神,新的法律术语应运而生。1967年,帕克(Parker)法官在一个案件中提出了“公正行事”的理念。[25] 该案起因于伦敦机场的移民官拒绝一个巴基斯坦男孩入境。依照法律,16岁以下的男孩可以随父亲入境,但移民官认为他显然已经超过16岁。上诉法院首席法官帕克在判决中说,不管移民官的行为是否属于司法性或者准司法性的职能,他都必须公正行事。帕克法官清楚地意识到,他的观点已经超越了传统的思维方式,后者非常注重司法性或者准司法性的问题。虽然法院在该案中驳回了原告的请求(他们认为移民官已经满足了程序要求),“公正行事”的观念却被欣然接受。
  越来越多的法官开始用“程序公正(proceduralfairness)”、“公正行事的义务(duty  to  act  fairly)”等词汇,来直接表达行政机构的义务。检索LexisNexis数据库中英格兰和威尔士的案件,可以发现:从1966到2005年这40年间,“程序公正(程序不公)”和“公正行事(行事不公)”在判决书中的出现次数明显增多;虽然“自然正义”仍是一个更常用的概念,但有被前者超过的趋势。具体见下表:[26]


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