法官以直觉的正义感和惯例主义的方式创造了一个经典的判决。但是,英国普通法并没有从中得出一致的结论:任何公共机构(包括行政机构)在做出任何影响公民利益的决定(包括行政性决定),都应当事先给以听证的机会。相反,他们仍然困扰在司法性行为和行政性行为的区分上。威尔斯法官说:“责令一个人拆除他的房子,就好像对他处以罚金;鉴于工程管理局是唯一有权做出这个决定的机构,它的行为必定是司法性的。”另一名审理此案的法官拜尔斯(Byles)也说:“在我看来,工程管理局的行为不管是司法性的还是行政性的,都是错的。我认为它是司法性的,因为它确认当事人的行为是否违法,又由它来实施制裁,它来救济。”看来法官们已经意识到一种不同于传统司法行为的行政职能的出现,但也许他们对新生事物的未来还没有把握,他们宁可以一种稳妥的姿态从事司法的创造。
可是,把这些与传统司法行为的性质其实不同的行政行为也说成是司法行为,总归有些别扭。在这种情况下,一个新的概念——准司法行为(quasi-judicial act)——被创造出来。[14] 使用这个概念比牵强地说那些行为是司法行为似乎要顺耳些,因而大大地缓解了法官的尴尬处境。法官可以在这个新的名堂下继续发展程序规则。有相当数量的案件就是在这个概念下得以解决的。尤其是当时比较突出的土地征用、房屋拆迁等决定,把它纳入准司法行为范畴,从而要求政府遵守普通法上的程序规则,取得了较好的效果。
一个新概念的创造可能给我们理解事物带来便利(这还得取决于它的解释能力),但它必定给我们理解事物带来新的困惑(这似乎是无条件的)。引入准司法行为也引入了新的问题:如何区分司法行为、准司法行为和行政行为?律师、法官和学者把相当多的笔墨和口水就花在这个问题上。1932年,部长权力委员会发表的报告中,这问题已经无法回避了。报告试图厘清这三个概念:司法行为包含发现事实和适用法律,准司法行为包含发现事实和适用行政政策,而行政行为则是那些留给部长自由裁量的行为。[15] 这样的区分仍然是令人困惑的。也许我们可以认为,抛开所有的修辞,准司法行为实际上指那些法官认为应当适用自然正义原则的行政行为。
如果遵循这样的逻辑,“准司法行为”不过是大部分行政行为的一个绰号而已,两者并无实质上的区别,用哪一个名称基本上不妨碍自然正义原则的适用。但这种新酒瓶贴旧标签的做法也说明,人们对新兴的行政行为还没有获得一个清晰的理解;在自然正义原则面前,行政行为还没有获得它的出生证。随着时间的推移,一旦后代的法官“忘了”区分司法行为和行政行为的来龙去脉、忘了当初做这种区分的真正的意图和功能,他们面对具体的纷争时便可能无所适从。事实也证明,传统的观念比我们所想象的要顽强得多,它的幽灵还困扰着尚未“正名”的行政行为。
1950年代发生的两起案件表明,名实分离的后果不仅仅是理论上的困扰,还可能是实践上的混乱。枢密院在审理一个来自锡兰(今斯里兰卡,时为英国殖民地)的案件中,居然声称,审计官吊销一个商人的营业执照不属于司法性或者准司法性的行为,因此不须要听取申辩。[16] 高等法院在随后一个涉及伦敦出租车运营执照的案件中,表达了同样的立场。[17] 韦德教授批评,法官是刻意颠覆前面的逻辑,“与传统决裂”[18]。
上述两个案件代表了自然正义原则的衰退。普通法上程序正义的低迷,由于一些议会立法规定了听证得到弥补。即使这样,法官们普遍拘泥于制定法的字面规定,很不情愿在制定法没有明确规定的地方适用自然正义原则。[19] 它导致的后果是荒诞的:一个工会或者俱乐部开除其成员必须听证,政府当局剥夺一个商人或者出租车司机的生计却无须听证。
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