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中国社会转型时期社会治理不足或失效的另一个原因，是社会治理方面的立法与政策偏差。其中较为突出的表现，是对社会转型过程中的弱势群体利益的忽视。中国转型时期社会问题纠纷上升速度过快，既有社会转型本身的原因，也有很大一部分治理政策原因和法律原因。从社会政策与法律方面看，整个90年代，出于对“发展是硬道理”观念的片面理解，中国各地普遍陷入了GDP崇拜的狂潮中，地方政府热衷于本地区的经济发展，圈地招商，大兴土木，疏于职责内的公共服务，使得公共服务的主要受益者----低收入阶层的利益失去了保障。在中国连续十多年保持GDP增长世界领先地位的同时，非常不和谐的现象是，中国同时也成为卫生资源和教育资源分配最不公正的国家之一，有限的资源严重偏向城市（23），偏向强势地区和中上层阶层。由于公共政策的失当和法律制度的缺失，庞大的弱势群体被排斥在现代化进程之外。在立法制度和立法过程中，由于立法机关代表分配名额的失当，已经边缘化的工人和农民阶层在政策和法律的制定中，缺乏自己的代言人，正当和有效的利益表达途径严重不足。故而在利益受到侵犯的时候，只能以事后的群体性事件及信访、罢工等消极的方式表达心愿。
李斯特有一句名言：“最好的社会政策是最好的刑事政策”（24）。人们有理由认为，犯罪是一种社会现象，控制犯罪是整个社会的责任，警察只是刑事司法系统的一部分。虽然库兹涅茨提出了转型时期社会分配差距“先恶化、后改善”的理论，但是，他也认为，现实中有一些因素能够抵消收入分配差距的扩大，从而使收入不平等的状况由恶化向逐步缓和转变。他首先提到的，就是法律干预和政治决策，如遗产税、累进所得税制和救济法的实施（25）。推而广之，如果社会政策到位的话，转型时期的社会矛盾上升势头也是有可能平抑或遏制的。部分国家和地区的经验也证明了这一点。遗憾的是，转型时期的中国却没能够做到。
社会治理不足和失效的第三个原因，是治理队伍的激励机制失败。在社会矛盾纠纷快速上升的同时，社会治理能力未能及时有效地提升，这是秩序失范的另一方面问题。而社会治理能力未能及时有效提升的一个重要因素，在于治理队伍方面存在的问题。从体制背景上看，由于中国快速引进了市场机制，特别是国外跨国公司、外资企业等进入中国，涌现出一大批高收入阶层和许多高薪职业。与此同时，受国家财政方面因素的制约，社会问题治理的主要力量----国家官员队伍，包括行政执法和司法队伍，在整个90年代，却长时间陷于相对低薪状态，造成普遍的激励不足和队伍腐败，优秀人才大量流失（整个90年代），极大影响了执法队伍的效能。这种现象在十九世纪美国进入工业革命高潮阶段时也曾出现，形成所谓“二流政府”的局面。由于上世纪90年代，中国面临着大量国外优势企业迅速涌入的局面，中国党政部门面临的人才流失和队伍激励失败的情况只能比19世纪的美国更为严重。
总之，上述多方面的情况，使得中国社会现阶段在社会矛盾大量上升的情况下，社会治理绩效有效提升不足甚至出现了局部“滑坡”，整个社会普遍呈现某种程度的“有法律无秩序”的现象，法律秩序呈现绝对恶化的趋势，至少在相对多的些领域和方面是如此。
四、何时步入良性秩序？
----秩序的绝对拐点和相对拐点
如果构建和谐的法律秩序是中国法治进程的一个中期目标，那么，较为令人期盼的事情，莫过于法律秩序从恶化到步入良性状态的“秩序拐点”的出现。
本文讨论的“秩序拐点”，仍主要局限于一种理论抽象。真实的、能够精确计算出来的“拐点”是不容易找到的，因为它应该是一系列简单秩序拐点的叠加（如犯罪增长率、信访上访率、群体性事件的增长率等等）。从经验上判断，所谓“秩序拐点”并不是一个真正精确的“点”，而可能是一个“拐点区域”或“拐点区间”。
从理论上说，秩序拐点的出现取决于两方面情况。一种情况是，在防范性治理的力度及治理成效相对不变的情况下，通过社会改革进程的加快，通过对源头性问题的积极治理，使问题上升势头出现反向变化，使社会问题曲线产生呈下降趋势，从而出现了秩序好转的拐点。根据经验判断，在社会问题出现下降势头时，因为社会治理效果同步下降甚至出现更大幅度下降并且导致社会秩序恶化的可能性是很小的。所以，可以认为，一旦社会问题出现下降势头，社会秩序向良好方面转化的趋势就是一种大概率事件，近似地可以视为一种必然趋势。这种由于社会矛盾问题本身的下降，致使社会秩序好转的拐点，本文称之为“绝对拐点”。
另一种情况是，在社会改革进程的速度相对不变、对问题源头的治理力度与进度相对不变的情况下，通过加大防范性措施的治理力度，使防范性治理的力度大于问题产生的势头，社会治理曲线在某一点上的数值开始大于社会问题曲线。由于其表现为问题的产生与防范性治理仍然均呈现上升状态，但后者大于（高于）前者，本文将其称之为“相对拐点”。
我们先看第一种情况，即“绝对拐点”出现的时间问题。
“绝对拐点”的出现时间，受制于中国社会改革的总体进程。由于涉及的因素与方面众多，不可能一一分析，我们只取其中几个关键性的因素。
第一个因素，收入分配的库兹涅茨曲线是否实现了在倒U形曲线上从“左侧”向“右侧”的转移，以此判断社会贫富分化状态是否得到改善，以及社会公正的实现状况。上面我们简单说到，社会贫富差距过大是社会矛盾和问题产生的最主要根源，从简单的推理看，贫富分化的加剧有可能直接导致社会矛盾的激化，进而导致社会秩序的恶化。所以，贫富分化严重状态的改善程度，与社会秩序从恶化到良性状态的“绝对拐点”的出现有直接的关系。
接下面需要分析的问题是，中国目前是否已经达了贫富分化的最严重时期，国际上通用的基尼系数是否已经达到了最大值，或都说贫富分化的局面有无继续恶化的可能？
人们注意到，按邓小平1992年时的设想，在20世纪末中国达到小康社会时，应该着力解决贫富分化问题。邓小平说：“什么时候突出地提出和解决这个问题（贫富分化问题----引者注），在什么基础上提出和解决这个问题，要研究。可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出解决这个问题。”（26）。人们可以认为，所谓“突出地提出解决这个问题”的时候，与遏制收入差距恶化的拐点的出现，在时间上应该相距不远。然而，到了上世纪末，中国尚未下决心“突出地提出解决这个问题”。
为此，经济学界的前辈刘国光感叹，中国解决贫富分化问题是否时间有点晚了？不仅如此，对收入差距的趋势预测结果表明，收入差距的扩大程度可能还有恶化的趋势。刘国光说：“到世纪之交，我们并没有按照邓小平的预示，突出提出和解决贫富问题，调整经济效率和社会公平的关系。……我国目前基尼系数处于倒U形曲线的上升阶段，收入差距客观上还有继续扩大的趋势，一时难以倒转，隐含地解释邓小平的预言可能乐观了一点；看来要到2010年人均收入达到1500美元左右，基尼系数才有可能倒转下降，那时才有可能开始突出解决这一问题，实现“效率优先、兼顾公平”向“效率与公平并重”或“效率与公平优化结合”的过渡（27）。
另有一种似乎更加悲观的观点，认为“按照世界各国普遍的收入差距倒U形曲线的轨迹，贫富差距的缩小只有在市场化转型彻底完成，产业结构走向成熟时，才有可能发生扭转。眼前，政府所能做的最多是缓解这一过程的震荡，建立起社会保障体系，更多地帮助弱势群体提高收入而已（28）。
早在上世纪80年代末就致力于研究中国社会的收入分配差距并以提出“公有经济发展中的收入差别倒U理论”著称的陈宗胜认为，在21世纪初叶，中国居民的收入差别将继续扩大，但边际增速将减缓，以基尼系数表示将逐渐接近和达到倒U曲线的顶点，并且很有可能会在顶点（0.45以上）上徘徊若干年份，使曲线的拐点呈不规则状（29）。就是说，21世纪初叶中国居民的收入差别很有可能会在高位上运行较长时期。
陈宗胜等人还利用回归方程以及预测出来的2000—2020年的人均国民生产总值，计算出了1981-2020年的全国、城镇、农村居民的正常收入的分配差别基尼系数。按照这种计算推论，我国居民的正常收入的差别预计大约在2008-2010年左右达到顶点，其中全国居民正常收入的分配差别基尼系数最大值约为0.47左右（30）。另外，世界银行有关中国发展报告的预测也表明，中国城乡差距的综合基尼系数将在2020年达0.474（31），世界银行对中国基尼系数在未来可能达到的严重程度的预测，与陈宗胜等人的结论一致，只是在时间上，更向后推迟了10年。
尽管经济学们关于中国基尼系列的演变趋势的预测不尽一致，但是，大致都指向2020年前后。有一点可以肯定，如果社会贫富分化问题不得到较有效地解决，构建和谐法律秩序的目标是难以实现的。
第二个因素，中国城市化进程从“加速“状态变为逐渐“减速”状态。中国目前仍处于快速城市化的阶段。按大致的预测，当城市化水平达到一个的程度，比如达到70%以上时，农村人口转化为城市人口的速度会呈下降趋势，流动人口对城市社会的压力会大大减轻，管理秩序的压力也随之下降。按照中国关于在2050年达到中等发达国家水平的政策目标，有关专家预测，在2050年之前，中国的城市化率必须从现有的30%左右提高到70%以上，即每年将有1000万左右的农民进入城市。在2020年以前，城市化率的速度不会低于1%。这就是意味着在未来的15年内，还将有3—4个亿的农民从农村迁移到城市，这3—4个亿的农民迁移到城市，就相当于要形成相当于现在30—40个北京和上海这样上千万人口的大城市。
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