再从群体性事件的数量看，据统计，全国范围的群体性事件1993年共8709宗，此后一直保持快速上升趋势。到了1999年，群体性事件总数已经超过32000宗，7年间增加了3倍。最近三年（2002-2004年）均保持在40000宗以上（14）。这些事件的诱因基本上是由于工人和农民的利益受到侵害，主体也大部分是工人和农民。
20多年来，对于中国转型时期的社会矛盾演变，有一些基本线索可循。于建嵘提出，以1989年“六四事件”为标志，中国的社会冲突经历了由知识精英主导的进取性争权，到由工农为主体的反应性维权抗争活动的转变。前者的特点是在民主和法治的旗帜下重构社会价值和政治体制；后者以在法定框架内争取和维护基本权益为特征（15）。进入新世纪以来，随着对农民权益保护的呼声增强，随着信访问题的突出与中央政府的重新重视，随着中国进入以解决就业（农民进城就业与城市居民就业）为经济核心问题的阶段，以维权为主要特征的社会冲突的展开及解决可能会进入一个新阶段。
通过上述分析，可以得出一个基本的结论：中国社会转型时期的法律秩序各项指标均处于逐年恶化的状态，目前尚未看到恶化趋势得到明显遏制的迹象。更重要的是，从源头性问题方面看，由于各种源头性问题的展开和暴露尚未达到最大值阶段，社会分配不公、贫富分化等直接影响社会秩序的根本性问题在近期也看不出得到有效治理的前景。只要这些源头性问题的发展、暴露没有遏制的可能，法律秩序恶化的局面扭转也难见到希望。这从两方面印证了这样一个上述基本结论：中国仍处于社会矛盾的上升阶段，存在着社会秩序进一步恶化的可能性。指出这种可能性，并不是希望它出现，而是希望引起人们注意，以期加大法律改革和防范性治理的力度。至于法律秩序的可能性能否变为现实，人为努力的因素依然重要。
三、为什么有法律却无秩序？
为什么有法律却没有秩序？这个表述的确切的当下含义是，中国虽然制定了大量法律，却没有能够形成相应的良好秩序。社会学家把它称为“失范”，政治学家叫它为“不稳定”，更中性的和遮掩性的说法是“转型时期”。的确，中国社会在某种程度上，在许多方面，都正处于有法律却无秩序的阶段。这是一个令世人困惑而法学家们或许同样困惑的问题。
或许，它只是一个理论常识问题。让我们从理论常识说起。
理论上的一个分析思路，是辩明法律制度与法律秩序之间的区别及关系。具体说，它涉及这样一些问题：法律的制度层面与法律的秩序层面的区别是怎样的？如果说，制度层面的特征主要形成于立法阶段，秩序层面的特征则应该主要产生于法律的实施阶段，那么，法律从制度层面向秩序层面的运作是一种怎样的过程？会有什么样的变化？这些都需要从常识化的角度给出一种起码的解释。
当然，我们这里的讨论主要限于成文法国家的情况，或者更严格地说，只讨论成文法的运作模式（与判例法的运作模式相区别）。按照这样的思路，可以认为，法律制度的产生，只是法律秩序形成的前提条件和起始阶段，它并不意味着秩序的必然形成（一个常识化的结论）。在制度形成阶段与秩序形成阶段，存在着时间因素、社会资源、形成机制、社会利益的冲突方式和冲突终结方式等多方面的区别。我大致概括为以下几个方面。
法律与秩序的首要区别在于时间。法律的制定是时间在先的，而秩序的形成是后至的，两者之间存在着一定程度的“时间差”。这里所说的秩序是狭义的，是指在制定出法律规则之后，通过实施法律及法律与社会的相互作用所形成的那种秩序。与之相应，还有另外一种广义上的秩序，即前法律秩序。
法律制定在先，秩序形成在后，这是一种时间上的先后关系。它表明了法律的社会运行是一种依次展开的过程。在成文法的运作模式下，立法总是在先的。法律制定完毕之后，便要由不同的法律实施部门分别执行或适用法律，或是社会成员开始依照法律的要求，自觉地遵守法律。在这种执行和适用法律的过程中，以及在社会成员自觉遵守法律的过程中，一般说来，法律秩序就可能形成了。因此，在成文法的运作模式下，法律制度的产生阶段与法律秩序的形成阶段之间的时间分界是比较明显的，特别是在法律生效时间有特殊规定的情况下，法律制定完成与法律生效及法律实效之间的时间分界就更加清晰可辩。在不成文法的运作体系内部，由于没有明显的立法过程，法官是在依照先例裁决纠纷。如果不存在先例，法官就要依照相类似的先例、，甚至依照风俗习惯和传统裁决纠纷。在后种相对特殊的情况下，法律（判例法）与秩序之间的先后关系不如成文法体系内部那样明显。
这里的问题是，秩序形成的这种后至在时间上有多长？虽然难以提出一个合理的时间标准，但是，如果秩序形成的后至期太长，如果已经制定出来的法律在很长时期里无法形成秩序，秩序的形成就从“后至”变成为“滞后”，一系列的社会问题会随之出现。说一个简单的例子，以1993年中国《
公司法》制定出台为时间标志，中国的国有“工厂”开始了向规范化运作的公司制转型的漫漫路程。曾有人预言，中国大量的工厂式企业要改造成为符合现代要求的“公司”，至少需要几年年时间。截止到目前，若干“几年”已经过去了，已经十余年了，能够按照《
公司法》规范运作的企业依然为数不多。这就不简单是一个时间上的先后问题。
在理论上承认法律制度与法律秩序之间存在时间上的先后关系，只是反映了大多数比较正常的法律和秩序的状态。这并不意味着所有时间在先的法律制度，经过一段时间，在事实上必然转化成为相应的法律秩序。其中的原因是极为复杂的，需要进一步的分析。
第二点区别是，与法律的生效不同，秩序的形成是一个需要社会资源不断支持的过程。制定法律当然也是需要耗费社会资源的，但这是有限度的。虽然有的立法过程十分漫长，几年、十几年，甚至跨越一两代人。但是，立法过程毕竟还是有期限的，不可能无限延长下去。法律一旦制定完成，颁布生效，立法阶段的资源耗费就告停止，法律进入了秩序形成的阶段。后者标志着新一轮的、几乎无限度的社会资源耗费过程，包括人力资源，财政资源，社会动员能力等多种资源。除非该法律停止实施，否则的话，从理论上说，为实施该种法律所必须的资源耗费就不会停止。一旦社会资源支持出现不足情况，秩序维持就会出现问题。
中国社会转型时期的法律实施，普遍面临着社会资源资源支持不足的情况。这方面可列举的例子是相当多的。为了形成某种理论上的条理性，我们可以从社会资源角度把法律实施分为三类，一类是管理型法律的实施，一类是资源分配型法律的实施，最后一类是资源提取型法律的实施。
所谓管理型法律的实施，主要是指命令与管理型的法律，如规范企业破产的法律，产品质量监督的法律，以及人们最熟悉的犯罪预防与打击的法律。这类法律的实施特点，从法律与社会资源的角度看，是在法律实施活动中需要一定的社会资源支持，这部分资源将耗费在法律实施的活动中，不再回流社会。由于经济发展等原因，中国依然是一个社会资源贫乏的国家，能够用以支持法律实施的资源依然十分有限。这使得制定出来的绝大多数法律，由于社会资源支持不足的原因而无法得到良好的实施（16）。
所谓资源提取型法律的实施，主要是指运用法律手段从社会提取资源，如税法的实施。中国的资源提取型法律的实施问题是，资源提取的成本过高（有些是立法不合理所致），甚至于不得不放弃某些社会资源的提取，致使资源提取的秩序维持无力。最典型的例子，是中国若干城市的自行车税征收问题。自行车税属于车船税，是一个合法税种。然而，由于自行车税的征收对象是广大市民，又无便捷的代征途径，一个每辆自行车区区4元人民币的小额税收，却要税收部门付出大量日常的人力物力。如2002年北京市城八区的自行车拥有量约为1000万辆，政府动员了税务部门、街道办事处和居委会等多方力量征税，城八区的完税自行车仅200余万辆。执行成本大，完税程度低，处罚措施跟不上，交不交税都一样，自行车税陷入尴尬境地（17）。终于，在2004年，北京市政府决定停征自行车税，此项决定成为2004年市民对市政府最满意的一项决定。有行政学专家说，中国是世界上行政成本最高的国家（18）。而中国有80%的法律是需要由行政机关执行的，以此可见中国法律实施的成本，应该也是高昂的。
所谓资源分配型法律的实施，主要是指执行社会资源再分配的法律，如贫困救济法，失业救济法，最低收入保障法等法律的实施，这类法律的实施是要将从社会中提取出来的资源再重新分配于社会。中国目前尚未出台最低收入法或贫困救济法等适用于全国的法律，国务院1999年9月出台了《
城市居民最低生活保障条例》，各地也制定了主要适用于城市居民的最低生活保障制度，各别地区还出台了适用于农村的最低生活保障制度。总的来说，由于社会经济资源的不足，在社会转型时期，中国社会可用于再分配的资源过少，使得许多资源分配型的法律只得在低水平和局部范围内运行。最突出的情况是，由于中国的城市与农村仍处于人为的制度分割状态，广大农民（除了少数大城市的郊区农村和沿海个别农村地区外）基本上被抛置于国家的社会保障体系之外，社会保障的资源供给不足和制度供给不足是一个严重影响社会秩序的大问题。即使在这样一种有限的、人为分割的社会保障体系状态下，据劳动和社会保障部2001年的资料显示，中国社会保障资金缺口仍正在逐年扩大，2000年当年基金缺口已由1998年的100多亿元扩大到2000年的近400亿元。预计2001年随着国有企业下岗职工的增多，需支付养老金2200亿元，资金缺口将达400多亿元（19）。
