1 以及司法机关对于该组织进行的司法审查，这种调整的直接目的是为了保障该公共职能的实施34。
认定一个法律，行政法规或者行政规章授权的组织是否应当受司法审查，需要结合该组织的形式特征和实质的“公共职能”标准，进行细致的个别化考察。以下问题是在考察中不可忽略的：
第一，该组织所承担的公共职能的重要程度。一方面，需要以一种结构——功能主义的方法对这一项公共职能在社会系统中的地位作出界定，另一方面，需要考察为了实施这项公共职能，该组织在行动中可能在多大程度上侵犯，限制乃至剥夺个体在
宪法和法律上的权利，从而需要外在的监督；
第二，该组织本身的结构和作出决定的方式。第一个问题是，该组织与个体之间的关系具有多大的意思自治的空间：个体在进入与该组织之间的关系时是否依据自身的自由选择，以及能否根据自己的意思退出与该组织的关系35；第二个问题是，法律在授权的同时，对该组织作出决定的方式和内容是否同时施加了程序和实体上的限制，这种限制程序多大。
第三，如果没有司法审查救济，会对个体权利造成何种影响？因而，还必须考察各种救济方式的有效性。
显然，这一标准并不是具体的。严格来说，这一标准的法律意义是德沃金所说的“法律的原则”。它并不同于规则，并不能直接适用于个案以确定当事人的权利义务关系。其作用在于：当规则不明确时，据以解释规则；当出现法律空白时，起到填补法律漏洞的作用。这一标准并不能直接告诉我们哪个组织是可以作为行政诉讼的被告，哪个组织不行，而它将为法官适用规则提供指导。在具体运用这一原则时，需要法官运用卡多佐所说的“社会学的方法”36，对不同的组织进行个别化的考察，对各种利益进行比较和平衡。法国行政法院的实践可以给我们一些启发。从法国行政法院确定管辖权的实践来看，将哪些公共职能机构认定为“公务法人”， 并不是某个规则一揽子解决的，而是法官在个案中通过对这些公共职能机构的个别化考察而得以确定的。判例在这个的过程中将起到关键性的作用。
我们同样可以预料，在中国法院认定非政府组织的行政诉讼被告地位实践中，判例将起到重要的作用，这一点，我们在刘燕文和田永两案中已经可以初步感觉到。
(三)村民自治：“公共职能”标准的运用
一旦这个实质性标准能够得到确立，本文在第一部分所论述的如何给予救济的问题就能得到有力的回应。我们认为，村委会就其法律上所承担的公共职能而言，应该，而且可以成为行政诉讼的适格被告。这需要我们对村委会的“公共职能”作一个考量：
从本文第二部分“为什么救济”中所概括的村委会的法定职能来看，村委会的活动目的是为了社区的公共利益，其功能在于维护社区的治安和秩序，提供公共产品。因此，它承担的是一项“公共职能”。如果我们注意到，在村民自治制度在全国强制推广之前，在很多地区采取的是乡镇政府派出村公所或设管理区的方式来实施行政管理的事实，就不难发现，法律只不过是把原来许多属于政府行政机关的职能授予了村委会。因此，村委会的职能不仅是公共职能，而且是一种非常典型的行政职能。因为法律上规定村委会是自治组织就否定其职能的公共性，是完全没有根据的。政府的运作受行政法的规制，这背后乃是有对政府侵犯个体权利的防范。而对于一个承担与政府类似职能的非政府组织来说，其公共权力侵犯个体权力的可能性并不低于政府组织。
对于作为自治组织成员的村民来说，由于在法律上没有迁徙自由权，因此不能以自身的意思表示加入或退出村民自治组织。成为村民自治组织的成员的基本条件是户口落在特定的村，而户籍的变化完全是一个行政管理的问题。村民的生命，自由和财产不得不与一个特定的组织联系在一起。这种公共职能对于村民的权利的影响不只是局部的，而是全面性的，弥散性的。另一方面，出于对自治权力的限制，
《村组法》对于村民自治组织如何运作作了程序和实体上的规定。但
《村组法》中并没有关于“越界”的责任条款，对于村委会滥用权力，侵犯个体权力的行为，需要其他法律制度进一步调整。 但本文第二部分的分析已经表明了私法救济的虚弱以及其他公法救济途径的无效，如果不引入司法审查，个体权利将得不到较好的保护。
作为农村基层组织，村委会的职能需要国家进行一定调整以保证实施。一百多年来，历史证明中国的问题从根本上讲是农村问题，现代化的关键是农村的现代化。当前的人口问题，土地问题以及社会矛盾主要集中在农村。村民自治制度作为一种新的治理方式，其主要功能由村委会承担。如果村委会的公共职能不能得到有效发挥，农村的现代化将停滞不前，更有可能使一些潜伏的社会矛盾激化，落入历史上的“治乱循环”而无法实现理性的制度建构和平稳的社会发展。
从村民自治制度的现实运作来看，也可以看到村委会的职能需要国家公权力的进一步调整作为保证。当前村民自治制度的运作与立法目的存在巨大的差距。村民委员会并不能真正自治，成为村民的“当家人”，在实际上更多扮演的是一个“国家代理人”的角色。乡镇政府对于自治的干涉非常普遍，使得村委会实际上成为基层政府的下级机构。如果我们以一种同情的眼光来看待现状，我们能发现，之所以出现这种情况，除了跟制度惯性有关外，更多的也许正是因为村委会的职能与基层政府职能存在很大的相似性和关联度，对于基层政府而言，其自身职能能否得到发挥，在很大程度上依赖于村委会职能的发挥37。这一点正是干涉在功能上的根源。这种职能完全达到了法院进行司法审查的程度。
我们认为，村民委员会所实施的许多管理行为具有行政性质，应该被纳入“公共行政”范畴。如果认同“公共职能”这一实质标准，就司法性或可诉性而言，我们没有理由在村委会与行政机关之间划出一条泾渭分明的界线。对于村民委员会，我们的结论是：它是适格的行政诉讼被告，其进行经济管理和社会管理时以实现其“公共职能”为直接目的的行为是行政行为，个体在受到这种行为侵害时，可以向法院提起行政诉讼38。
三、相关问题的讨论
正如本文在引论中所指出的那样，在制度建设问题上，单个个人的理性是非常有限的。提出“公共职能”标准并非是要一劳永逸地解决问题，而是通过建设性的探讨，加深对问题本身的理解。在这里，我们试图进一步探讨这一标准的影响，以及进一步引发的问题。
（一） 对村民自治的法律监控
对于村民自治制度而言，“公共职能”标准具有以下几个方面的意义：一，在本文一直关注的“权利的救济”问题上获得一个突破口，与村委会相对的个体权利将在正式法律制度上具有获得救济的可能性；二，行政法的适用范围扩展到村委会行使公共职权的行为，使村委会的权力行使进一步规范化，并更好地实现行政的目的：一方面村委会的行政必须符合行政法的一般规定，必须遵循一定的程序合法，合理地进行，而不能以“自治”的名义为所欲为；另一方面，村委会的行政行为因此也对相对人具有公定力和拘束力，相对人如无合法理由而拒不执行村委会的决定，将承担一定法律责任。现实中，由于村委会缺乏法律上的权威，个体可以采取不合作态度而无需承担法律责任，这严重影响了村委会的公共职能的发挥。这一标准则能加强村委会的权威，对于增进行政效率，保护村委会更好地行使公共职能具有重要意义。
(二)关注法院
法院具备审查村委会运作，并公平解决相关纠纷的能力吗？
行政诉讼法实施10多年来，其效果非常不理想，将村委会纳入行政诉讼，其效果也不会自然而然地好起来。这是大多数人都会忧虑的。在现行的党政一体，司法不独立，缺乏权力监督和制衡的体制下，法院对行政机关的司法审查困难重重。司法体制如果没有根本性变革，这种不理想的状况肯定还会持续。对此我们并不抱很大的希望。但需要指出的是：第一，多一条路比少一条路好，而且这条路有可能在未来某个时候变得顺畅；第二，由于县一级的基层法院与村委会在权力体系中的地位非常悬殊，诉讼所涉及的又是属于自治范围内的事务，与政府的利害关系往往不是很大，相比于对行政机关的审查，法院实际上有更大的活动空间，这种审查因此不至于毫无意义。
