1999年4月15日，89名原告推选代表向呼和浩特市中级法院提起了诉讼，要求法院判令村委会给付原告土地安置费636600元。但是法院认为，村民与村委会之间不属于平等的民事主体，所生争议不属于民法调整范围，故裁定驳回起诉。原告已经向自治区高级法院上诉。
当前村民和村委会之间的诉讼所涉及一般都是承包合同纠纷，适用
合同法，完全可以在民事程序中解决。但这一案件则非常特殊。表面上看是一个财产权纠纷，但实际上涉及到一些复杂的公法关系。根据《
土地管理法》的规定，农民集体所有的土地“由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会管理”，村组法第
5条同时规定了村民委员会对集体土地和其他财产的管理权，村民委员会发放土地安置费的行为是依照其法定职权作出的管理性质的行为，此时村委会与村民之间并不是平等的民事主体关系。村委会据以作出行为的村规民约确有合法性问题。在50年代从合作社向人民公社演变过程中，农民入股的资金也都变成了集体资金，这部分资金集体经济组织成员人人都有份。而集体经济组织成员是以户口为标准的，户口在哪里，就自然而然地成为当地的集体经济组织成员。以居住年限为由剥夺村民资格超越了村民自治的权限，也是与
宪法上公民权利平等的原则相悖的。审理本案的关键在于确定村规民约的合法性问题，而这从根本上看不是个民法问题。按照我国目前的民事审判庭和行政审判庭的区分，由民事审判庭来处理这样的案件是不恰当的。法官以双方不是平等的民事主体为由驳回起诉是正确的。
但是，如果这个案件无法通过民事诉讼程序得到解决，我们能看到这些村民可能获得的救济就几乎穷尽了。在起诉之前，政府机关曾经进行过行政裁决，但村委会以
《村组法》为依据拒不执行。对于
《村组法》第
四条目前还没有明确的官方解释，在这种情况下，乡镇政府的介入的合法性仍然悬而未决。而当前法院尚不受理以村委会为被告的行政诉讼，剩下的法律救济可能只有尚未制度化的，并且很难启动的人大监督程序了。他们的命运将会如何？谁都不能给出一个确定的回答。
需要进一步探究的是，这是不是一个非常偶然的个案？结论正好相反：这种纠纷的产生根源恰恰在于村民自治制度本身。而且在很多情况下，个体的合法救济手段相当缺乏，尤其是通过民事诉讼解决问题的空间非常小。为说明这一点，有必要从个体的权利救济的角度考察一下
《村组法》中对村委会职能的规定。
从1998年
《村组法》的规定来看，我们能清楚地看到村委会的三种身份。
第一种身份是集体财产的管理人，依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产4，这包括两种情况，一种是以集体财产所有权人的名义进行民事活动，如代表村集体与村民签订土地承包合同以及对外处分集体财产；另外一种情况则是对村民实行经济管理，集中体现在村委会的财政权上：经村民会议或者村民代表会议讨论决定村委会可以向村民收取集体提留以及其他一些必要的款项，分配有关集体收入等。
第二种身份是农村社区的管理者，维护社会秩序，提供公共产品5；具体而言，有以下职能：依法调解民间纠纷，协助维护本村的治安，组织实施本村建设规划，兴修水利，道路等基础设施，指导村民建设住宅，兴办和管理本村的公共事务和公益事业等等。为管理公共事务，村委会享有一定处罚权，可以依照村规民约对违规者进行一定限度内的处罚。村民委员会管理公共事务的权力同时具有“属人”和“属地”性质，不仅及于本村村民，而且对在本村管辖地域内的一切人都具有影响力。这也是本文使用“个体”而不使用“村民”一词指称村委会权力的相对方的原因。
第三种身份则是基层政府行政的受托人，受基层政府的委托实施一些行政行为，主要是“催粮派款，刮宫流产”，以及审批宅基地，开具结婚登记所需证明，等等。这一部分是国家行政的延伸。目前村干部的大部分工作是这一部分委托行政，本村的自治事务反而是第二位的工作，由此可见村委会所扮演的主要还是国家代理人的角色。
在第三点上，村委会行为的法律后果归于政府，村民如提起行政复议或诉讼，以行政机关作为被告，因此有正式的制度救济。第一点与第二点都属于村民自治的范围之内，从性质上讲，实际上都是公共职能，带有一定管理性质。之所以对二者做适当区分主要是考虑到相对于村民而言，村民委员会在经营管理集体财产时更多地是以民法上的主体地位出现的，如在承包合同中，与村民之间的关系在法律上是平等的，在发生纠纷时，可以纳入民事诉讼的管辖。当然在这样的场合下，村委会与村民的关系在事实上不可能平等，正如赵晓力先生在《通过合同的治理》6一文中所揭示的，在很多合同中村委会将村民是否违反计划生育政策，是否按时上交村提留统筹也写入合同责任条款，使得合同在很大程度上成为了村委会管理村民的一种工具。但在正式制度的救济角度来看，相对人的权利可以通过
合同法上的法律技术操作而获得救济7。 第一种情况中，如村委会不是以所有权人名义管理经济，则不能被纳入民事诉讼，如在上文提到的孔家营案例，村委会行使管理集体经济的权力，但其确定村民范围的行为并不是以所有权人的名义作出的，因此无法纳入民事诉讼。而第二种情况则是我们应当着力考察的。此时村委会和相对人之间存在管理和被管理的关系，其地位事实上是非常不平等的。村民委员会行使法律所授予的权力，这种权力就其实质而言是一种公共职能，是不可以自由意志放弃的，在这一点上与行政机关并没有很大的差别。既然行政机关可能侵犯相对人的权利，从逻辑上说，村委会也有这样的可能。那么，在这种情况下，当事人获得了多大程度的正式制度上的救济？
首先需要考察的是村委会与村民及其他公民之间发生的纠纷的不同情况。个体权利受侵害的情形有很多种，现实中常见的是以下几种8。但在三种情况下，问题的关键都不在于相对方受到了多大的损害，而是村委会的权力是否依据法律得到了合理的行使。
第一种情况是村委会滥用财政权力，向村民乱摊派或非法集资。当前农民负担重是一个严峻的问题，已经严重影响到农村社会的稳定。但实际上，农民负担的国家税款只是负担的一小部分，负担的大头来自乡镇政府和村集体。村委会经村民会议或村民代表会议决议可以向村民征收提留款以及其他款项，这实际上是一种变相的征税权力。一般来说，村民会议或村民代表会议如果能够正常发挥反映村民意见和决策作用，是能够使村委会的财政权力得到理性化的行使。但当前村民自治组织不健全，在很多地方，村民会议或村民代表会形同虚设，并不能正常运作。常见的情况是村委会在作出涉及征款事项的决定时根本不召开村民会议或村民代表会议，而村民试图召集村民会议，又达不到1/10的法定人数；或者有关决定由党组织作出，而由村委会执行，绕开了村民会议或村民代表会议讨论的程序；或者村民代表产生程序不正常，即使能够召开也不能对村委会形成真正的监督。总之，在这些情况下，村委会极易滥用财政权力，向村民强加负担。此时如果考虑给予村民以救济，必须考察村委会的财政权力是否通过合法程序得到合理的行使。
第二种情况是村民委员会剥夺村民基于自治团体成员身份的可期待的财产利益。这也就是频频发生的“村民资格”纠纷中的问题所在。这可能包括两种情况：第一是国家公法明确规定，只要具有该自治团体成员资格就应当享有的财产利益，集中体现在村民承包土地的权利上。近年来出现较多的纠纷是村庄剥夺妇女承包土地的权利，造成妇女无田可种的情况；第二是基于村规民约，一般村民应当享有的财产利益。村规民约中往往非常强调社区的边界，将某些在法律上是本村的人排斥在村庄之外。如规定享有村民资格者的具体条件，未达到条件者不能参与村庄内部分配，但需要承担村庄成员的一切义务9。这类纠纷集中体现了“村民”和“公民”，村庄的治权和国家的治权的矛盾。
