另外一种情况是村委会为管理公务而行使处罚权——这种处罚权的行使同时具有属地和属人性质。
《村组法》中并没有授予村委会以处罚权的规定，一些学者认为，为管理公共事务，村委会应当具有一定处罚权10。但这种处罚权到底有多大，遵循什么程序毕竟没有法律上的明确依据11。在现实中，村委会自行设定处罚的情况较为普遍。如北京市昌平县虎峪村的村民自治章程中规定12，“凡是未完成九年制义务教育，擅自辍学的，由辍学年开始，由其家长向本村委会交纳社会教育费50——100元直至18周岁，否则免去大队一切福利。” 如果说这种处罚是“属人”性质——即仅仅针对村民的话，下面这种处罚则是“属地”性质的。同一个自治章程中规定了，“外地车辆在本村道路上超载行驶的，罚款５０－５００元。”13 我们能看到，这些处罚都是以自治章程或村规民约为依据，因此审查自治章程或村规民约的合法性和合理性对于纠纷的解决至关重要。
（三）民事诉讼，行政裁决和人大监督
从民法法律技术上看，如果将这些情况纳入民事诉讼，并不是毫无救济的可能。个体可以提起侵权或者不当得利之诉，而对村委会的权力是否得到了合理行使的审查可以在对侵权行为或不当得利行为的合法性要件的考察中得以展开。从比较法的视角看，在美国和英国，一向是通过民事诉讼程序来解决公共权力主体与个体之间因行政而发生的纠纷的。但值得注意的是，在英美并没有行政法院/普通法院或行政诉讼/民事诉讼的区别，而我们讨论民事诉讼的有效性是在中国的民事诉讼/行政诉讼二元诉讼模式的语境中展开的。由于制度的惯性，这种二元诉讼体制在近期内并不会改变。
在这种二元诉讼模式下，民事诉讼在应对我们的问题时，至少在以下方面存在重大的欠缺：第一，民事诉讼侧重解决私法主体之间的纠纷，诉讼程序以维护“私法自治”为精神，赋予诉讼两造以对等的诉讼权利。但由于村委会和其相对个体之间在地位上的天然不平等，这种程序对于个体的保护殊为不周；第二，村委会和相对个体间的大部分纠纷中，关键点在于村委会的权力是否得到合法和合理的行使，而民事诉讼关注的核心是两造中一方受到了多大的损害，从而通过司法程序使两造之间回复到未受损害之前状态。司法程序对村委会权力的审查处在一个相当低的水平。这种审查仅仅是附带性的，一般而言，只能是合法性审查，而难以做到合理性审查；第三，在民事诉讼中，法院可能做到宣告村委会的某个行为违法，但并不能直接宣告村委会所依据的村民会议或村民代表会议制定的村规民约为无效，对于个案而言，做到前一步就已经足够，但如果对这些村规民约的有效性缺乏最终的判定，对于未来的个体权利保障却有重大的不利之处。最后，从专业分工上来说，民事审判庭缺乏处理这一类与公共权力的行使相关的纠纷所需的专业知识，进入实际操作后效果堪忧。
既然民事上的救济空间很小，能否通过行政裁决的办法？有一种意见认为，村组法规定了乡镇政府与村民委员会之间的关系是指导关系，因此乡镇政府可以审查村委会据以作出具体决定的村规民约，如违反法律，可以停止其效力，责令改正。应该说，乡镇政府具有审查权，也可以受理村民和村级组织之间的纠纷，但关键在于乡镇政府所作出的决定是否具有最终决定的效力。我们认为，进行行政裁决是在乡镇政府的权力范围之内，但并不具有最终决定效力；行政裁决也不是有效的解决此类的方法。
从法理上看，虽然法律所用的词语“指导关系”并不能当然地解释为“行政指导”，但至少它表明了乡镇政府与村委会之间并不是命令和服从的关系，乡镇机关并不能干涉村民自治范围内的事务。如乡镇政府可最终决定村民制定的村规民约的效力，这事实上就剥夺了村民对自身事务的自主决定权。
从事实有效性来看，行政裁决也不是一种对个体有效的救济。行政机关的组织形式是官僚科层制，科层机构中，官员实行严格的专业化分工，行政任务层层分解并进行量化的监督和控制，下级严格服从上级。这种组织形式既培养了韦伯所说的“官僚理性”，同时也使机构对未例行化的事务缺乏反应。如果行政裁决可以例行化，行政机关也许可以合理地处理个体与社会自治组织之间的纠纷。但关键在于，现行的基层政权根本不具有将行政裁决例行化的可能性，因此没有足够的制度动力去对个体权利进行救济。下面的案例将有助于我们说明这一点：
刘海红是河南省唐河县城关镇常花园西组的村民。1991年1月与唐河县棉纺厂职工张合坡结婚，10月生一女儿张芸。刘与女儿的户口仍落在西组。1993年，西组以“出嫁女子与其所生子女不得承包土地”的村规民约，收回了刘本应承包的土地，并取消其在集体组织的福利。刘不服，要求城关镇政府解决此问题。城关镇政府在研究之后作出一个决定，认为西组的决定违法，责令改正。但西组拒不执行。刘及女儿提起民事诉讼，法院以该纠纷不是民事纠纷为理由驳回诉讼。刘万般无奈之下，于1998年以城关镇政府“行政不作为”为由提起行政诉讼。法院判决诉讼理由成立，支持刘的诉讼请求，责令城关镇政府在三个月内作为行政行为，纠正西组对刘及其女儿的不平等对待。14
本案案情中有一点值得我们注意：从镇政府作出决定到法院判令镇政府作出行政行为，中间经历了三年时间。在漫长的三年时间里，镇政府对于自己作出的决定没有任何执行行为。除了现行法律的不明确对基层政府实施对村民自治的监督可能具有的障碍之外，我们认为必须考虑乡镇政府的行政负担。乡镇政府是国家官僚体系中的最底一级。目前承担了繁重的行政任务，但由于村级组织已经被界定为自治组织，乡镇政府并不能随意向下转嫁行政负担，自身已经疲于奔命，其首要关注的也就是完成这些任务，在这些任务之外，多一事不如少一事。因此，在既有的条件下，不可能将行政裁决例行化；如果非要乡镇政府具有这一职能，这必然要增加乡镇的人员编制和机构，而这又是以加重农民的负担为代价的。
制度性动力的缺乏仅仅是众多理由之一。其他一些问题仍然影响着行政裁决的有效性：由于行政机关缺乏严格的行政程序，非法律的考量可能会过多地渗入纠纷的解决过程，使裁决结果远离法律。按照张静的分析，当前乡村干部具有结成利益群体的倾向，而这个利益群体的利益在一定程度上与农民相对立，要乡镇在村干部和农民之间作出不偏袒村干部的决定，没有外来的压力是很难做到的15；此外行政机关特有的对绩效的追求将不可避免地压倒对权利的关注，而使得纠纷的解决成为一种纯粹的“治理”。
如果行政裁决被证明为不可行，是否可以通过人大来撤销村规民约？回答也是否定的。人大的监督在法理上和救济的有效性上可能存在更为严重的问题。从宪法学法理上讲，作为立法机关的人大不适于进入个案。虽然中国
宪法规定人民代表大会是权力机关，在地位上高于一府两院，从而应当具有个案审查的权力。但这仍将不可避免地造成人大和其他国家机关管辖权的冲突，以及人大监督和常规救济方法的冲突，从而危及
宪法秩序的稳定。从救济的有效性上讲，因为人大实行会议制度，提起程序和作出决定都相当困难，也缺乏解决纠纷所必要的专业知识16。对于个体来是说，提供的救济还不如行政机关来得直接和有效。
从以上的分析中我们可以得到这样的结论：在村委会行使经济和社会管理职权侵犯相对人的权利时，相对人不能通过行政裁决或启动人大监督程序来获得救济；在民法上的救济空间也相当有限。而村委会是否可以作为行政诉讼的被告，在法律上还是一个悬而未决的问题。相对人有可能获得救济的道路一条条被堵上了。我国有9亿人居住在农村，与他们的日常生活最密切相关的公共机构就是村民委员会，而当他们的权利被村委会侵犯时，很多情况下竟然不能获得有效的法律救济。这不能不说是一个巨大的制度漏洞。
二、行政诉讼：模糊的法律空间
（一） 行政诉讼：最不坏的选择
上文的分析说明了与村委会相对的个体权利缺乏救济的现实，但更重要的是，这个分析勾勒出了一种可行的救济方法应有的若干特征：1 .必须有持续提供救济的制度性动力;2.必须有严格的程序保障；3.必须深入到对村委会权力运作的直接监督。特征1与2排除了行政裁决和人大监督，特征3排除了民事诉讼。因此，如果我们坚持个体的权利必须得到救济，我们不得不面对这个悬而未决的问题：行政诉讼是否能在现行法律框架内解决其他救济方法无法解决的问题？
