村民自治与个体权利救济*——论村民委员会在行政诉讼中的被告地位
章永乐 杨旭
【全文】
目 次
一、为什么救济
（一）村民自治组织的历史，法定职责及运作程序
（二）纠纷背后的制度缺失
（三）民事诉讼，行政裁决和人大监督
二、行政诉讼：模糊的法律空间
（一）行政诉讼：最不坏的选择
（二）法院的管辖权与村民自治
（三）模糊的形式标准
（四）反思行政主体理论
三、中间讨论：实质标准
（一）公共权力论到公务标准
（二）“公共职能”标准
（三）村民自治：“公共职能”标准的运用
四、相关问题的讨论
（一）对村民自治的法律监控
（二）关注法院
（三）合法性审查和合理性审查
（四）基本观念和理论创新
五、结论
如果仔细阅读一下西方近代以来的法律史，我们不难发现，各种各样的程序设计以及宪政法治理论，背后都有着对权力从根本上的恐惧和不信任，不论这种权力是由君主，贵族还是由平民来掌握。从这一点出发，法治的基本目的被认定为控制公共权力，保护公民权利。对于一个中国这样一个后发展国家来说，要将社会生活纳入法治的轨道，迫切需要对公共权力的制约。如何以规则和程序界定并制约公共权力，一直是法学家的任务，也是从其他学科角度出发难以完成的任务。但在至今方兴未艾的“村民自治”研究热中，我们并没有听到多少来自法学界的声音。更难听到这样的追问：村民自治组织的权力与个体的权利之间存在什么关系？如果个体权利受到侵犯，正式的制度又如何给予救济？
事实上，这一问题在1998年底通过的《
中华人民共和国村民委员会组织法》（下简称
《村组法》）中就已经潜伏下来。
《村组法》第
5条规定了乡镇政府和村委会之间是指导关系而非领导关系，而这两个词语都不是严格意义上的法律术语，其意义非常模糊，因而我们无法确知乡镇政府能在多大范围内监督村委会的运作；
《村组法》第
24条规定：村规民约、村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与
宪法、法律法规和国家的政策相抵触，但这个否定性的规定并没有说明：当这种情况发生时，通过什么样的程序来解决问题；从总体上看，
《村组法》对于个体权利在受到村委会权力侵犯时如何获得救济，并没有清楚的规定。但这并非仅仅是立法者的疏忽，在很大程度上，是由于农村问题的复杂性。本文试图以一种同情的理解的态度，深入探讨对村民自治组织的权力监督和对个体的权利救济问题。我们无意通过个人的理性设计来解决问题，毋宁说，是通过对程序和规则的探讨，使我们更深地理解问题本身。
一、为什么救济
（一）村民自治组织的历史，法定职责及运作程序
首先应当界定说明一下“村民委员会”和“村民自治组织”之间的联系和区别。村民自治组织是由某一个地域范围内（一般是“行政村”范围内）全体村民组成的自治体，在机构设置上，包括村委会，村民大会，村民代表大会，村民小组和临时的村民选举委员会。按照
《村组法》的规定，村民委员会由3—7人组成，通过直接民主选举产生。由于
《村组法》主要是对村民委员会进行授权，所以本文在讨论对村民自治组织的监督时，主要讨论对村委会的监督。
从村民自治的历史来看，这一制度是农民的自发创造和国家强制性制度变迁1相结合的产物。80年代初，农村实行家庭联产承包责任制以后，人民公社时期的管理体制已经失去经济支撑，进而导致严重的“失范”局面。如何重建农村基层社会的秩序成为一个突出的问题。1981年，在广西宜山，罗城一带群众自发组织了我国首批村民委员会，并迅速改变了当地的社会秩序混乱的状态，引起了国家领导层的高度关注。1982年
宪法规定了村民自治制度，将村民委员会界定为基层群众性自治组织。1987年全国人大常委会通过了《
中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，标志着村民自治在中国的发展进入一个“强制性制度变迁”阶段，国家成为村民自治制度的主要供给者，但与此同时广大农民也在不断的实践中推进了制度的进一步发展，创造了诸如村民代表会议制度，“海选”制度等多种村民自治的具体制度，但当时在全国范围内除村委会之外，还存在村公所，管理区等不同的基层管理形式。1998年全国人大常委会通过并颁布的《
中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称
《村组法》）总结了十年的村民自治实践经验和教训，进一步完善了村民自治的各项具体制度，村民自治制度在全国范围内得到强制性的推行。
1998年
《村组法》规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督2。法律对村民自治组织的运作作了较全面的规定：1）村民委员会：村委会由主任、副主任和委员共三至七人组成，由村民民主选举产生；
《村组法》授予村委会以广泛的权力，这些权力与政府行政机关的权力非常相似，主要是管理和经营集体财产，维护社会秩序，提供公共服务等管理权力，村委会经过村民会议或者村民代表会议同意，可以向村民收取集体提留或者临时集资，因而具有财政权。除这些法定权力和职责以外，村委会受乡镇政府委托，担负了许多国家行政职能，包括征收公粮，税款，乡镇统筹及其他费用，计划生育，宅基地审批，等等，其中的主要任务用一句俗语归纳起来就是“催粮派款，刮宫流产”；2）村民会议：由本村十八周岁以上的村民组成，具有立法性质的权力，其制定的规则如不与国家法律和政策相冲突，在本村范围内具有约束力，同时村民大会具有对村委会的监督权和任免权；3）村民代表会议：由民主选举产生的村民代表组成，其权力由村民大会授予，
《村组法》未对授权作出限制，在现实运作中，除个别对授权作出限制的省市之外，一般都是由村民代表大会代行村民大会之责；4）村民小组：根据居住状况划分，是村委会的下属机构，受村委会的领导；5）村民选举委员会：由村民会议或者各村民小组推选产生，是领导村民选举工作的临时机构。可以看出来，法律上的机构职能安排，从根本上说，都是为了村委会的公共职能的发挥。从村民自治的现状来看，许多基层村民自治组织很不健全，往往只有村委会而没有村民大会或者村民代表大会的设置。村委会是所有这些村民自治机构中直接实施管理权力的机构，也是最有可能侵犯村民和其他公民的个体权利的机构。
（二） 纠纷背后的制度缺失
村民自治制度实施以来，已经出现不少关于村委会侵犯个体权利的案例。据报道3：1998年，内蒙古呼和浩特市孔家营村因发电厂扩建而被征用土地246981平方米，获得各项补偿费3469.76万元。村民委在发放了地上附着物补偿费后，决定将部分安置补助费也下发，并散发《征地安置费发放议案》，征求村民意见，部分村民提出不能给外来户发放安置费；经过党支部扩大会议讨论，村民委员会制定了补偿款发放办法。其中第一条规定：“户籍及本人都在孔家营村的村民每人发放8000元。”第二条规定：“凡户籍迁入孔家营村年满30年的享受村民待遇。”村中25户“外来户”大多在70年代户口就迁入该村，但因“入籍”不满30年而未能领取安置费，于是产生了强烈不满。被剥夺“村民资格”的村民向乡政府上访，西菜园乡、郊区政府有关领导核实了所反映的情况后，曾在1999年2月9日由郊区信访办和西菜园乡政府联合作出“关于孔家营村部分村民上访问题的处理意见”，认为“部分村民反映的问题是有道理的，他们落户于孔家营村多年，孔家营村对这些村民一直按当地村民同等对待。但考虑到孔家营村的实际情况，发放土地补偿款和当地土生土长的村民应有所不同，但不宜差距太大……按给当地土生土长的村民所发款数80％发给。”但村委会认为，
《村组法》法第
4条规定乡、镇的人民政府对村委会的工作只是一种指导关系，“不得干预依法属于村民自治范围的事项”，上级政府的决定是对村民自治的非法干涉，所以拒不执行这一规定。
