最高人民法院在刘燕文案件后作的一个司法解释体现出与田永，刘燕文两案类似的动向。1999年11月24日，最高人民法院通过《
最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》其中第
二十条第三款规定：“法律，法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构，派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织作为被告。”这一条款实际上把规章授权的组织也纳入了国家司法审查范围，而这又突破了《
行政诉讼法》有关“法律，法规授权的组织”的资格规定。按照我国行政立法体制，法律由全国人大及其常委会制定，法规则由国务院以及省，自治区，直辖市以及省会城市的人大及其常委会制定，而规章则可由国务院部门，省，自治区，直辖市以及省会城市的政府，经济特区市，国务院批准的较大市政府制定，在现实中，规章的数量比法律，法规多得多。这一款解释无疑使得司法审查的范围大大扩大。但这无疑使得在上文所提出的问题进一步严重：如果说根据1989年
行政诉讼法对被告资格规定的条款，我们需要判断“行政权力”的实质意义，那么按照这个司法解释，在更多的情形中，我们需要判断一个得到国家形式上授权的组织实质上是否具有行政权力。
(四)反思行政主体理论
回到村民委员会问题，我们能够发现，在正式法律制度上，行政诉讼之门实际上并没有被堵死。我们所需要的是阐明村委会被授予的权力是哪一种性质的权力。但按照学界通行的“行政主体”理论，村委会不是一个行政主体，村委会在自治范围内行使的权力并不是行政权力，自然不能作为行政诉讼的被告27。由于这种理论对我国行政诉讼的现实有着根本性影响，因此我们还必须考虑通行的“行政主体”理论的论点是否能否能够真正成立。本文认为，当前学界通行的行政主体理论存在根本性缺陷。这种缺陷集中体现为：将行政主体范围问题和行政诉讼被告相混同，而正是由于这种混同，它不可能对“什么是行政职权”这一问题给出一个实质标准。因此行政主体理论本身并不能对“村民委员会能否作为行政诉讼被告”这一问题作出明确回答，同时也不能对将村委会纳入司法审查的主张构成有力的打击28。
在我国，“行政主体”这一法学概念是学者们对在公共行政中具有独立管理地位的行政机关以及法律法规授权的组织的抽象和概括。学界一般认为，行政主体是以自己的名义承担行政权并对行政效果承担责任的组织。这一概念的出现是和行政法学研究行政组织的角度联系在一起的。自行政法学恢复到80年代中期，学者往往从行政管理学角度研究行政组织，或者对行政组织作事实性的描述，这一些视角与行政学有诸多重复，缺少法学的专业化特征，在对现实制度的描述和解释上也具有严重的局限性。正是出于对这种状况的不满，学者们借鉴外国行政法上的相关概念，并结合《
行政诉讼法》的规定，创设了具有中国特色的行政主体概念。在学术层面上，它旨在帮助学者实现行政法学专业化的期望，行政法学也由此基点而得到相当程度的整合，避免了逻辑思维和学术理论上的混乱；在制度层面，它旨在为理清实际行使权力的各个主体（包括行政机关，内部机构，派出机构，被委托组织，被授权组织，公务员，被授权或被委托组织之成员）之间的法律关系，确定行政行为的效力奠定了理论基础，进而有助于行政诉讼被告资格和行政责任归属等问题的解答。
但综观行政主体理论发展历程，我们能发现，创设这种理论固然有其学术专业化和更好地解释和描述制度的需要，但其最大动力来自行政诉讼立法和实施的制度实践中对于行政诉讼被告资格的确认的需要。正是由于这种实用主义的动机，自《
行政诉讼法》起草开始，行政主体与行政诉讼被告被紧密勾连在一起，被视为具有相同的外延，简而言之即行政机关和法律，法规授权的组织。法官在个案中的努力多为如何依据行政主体理论，去理解和运用
行政诉讼法的规定，进而从错综复杂的行政组织关系网络中挑选出应该为某个具体行政行为负责的应诉被告。在此意义上，行政实体法上的独立权利主体与
行政诉讼法上的独立诉讼主体被人为地假定为完全一致。
但这种假设的一致性是否真正成立呢？如果说，在《
行政诉讼法》和最高法院的司法解释都把行政诉讼被告确定为行政机关和法律，法规授权的组织的时期，这种一致性还能成立，在最高法院通过司法解释，将行政诉讼被告扩大到规章授权的组织时，这种一致性则受到了极大的冲击。如果要维持这种一致性，必然要扩大行政主体的范围。但这在逻辑上存在问题：为何按照“行政主体”概念内涵，原来没有行政职权的规章授权的组织在新的司法解释出台之后获得了行政职权？如果我们回顾行政主体的一般定义，我们能发现，行政主体概念的内核有两点：第一是具有行政职权；第二是独立承担由于自身的行政行为而发生的权利，义务和责任。应该说这两个标准都是实质性的，如果它们是确定的话，这一概念的外延不应当受到立法和司法解释的影响。但这种不一致已经发生了，它至少可以告诉我们，“行政主体”概念的内涵本来就是不确定的，“行政主体”的外延不能从其内涵中自然地推出来。如果结合“行政主体”概念的发生历史，我们能进一步认识到，这个概念在很大程度上只是对行政诉讼被告范围的一个理论诠释，其出发点是实用主义的。行政诉讼被告范围的变化引起的正是这一学术概念根基的动摇。这种实用主义态度混淆了两种不同的逻辑：法院确定行政诉讼被告时所遵循的逻辑与学术研究的逻辑。法院的职责是解决纠纷，其考虑问题更多是从诉讼便利的角度出发，而不必过于关注前后实践的一致；而一个有效的学术概念不仅要解释现象，还应当解释这些现象的变迁。如果个别现象的变化就会引起学术概念的根本性变化，只能说明这个学术概念本身仅仅是对一些现象的诠释，而没有深入把握这些现象的本质。
由于概念本身的缺陷，“行政主体”理论将村民委员会排除出行政诉讼被告范围之列缺乏强有力的理由。学界的通行解释一般从村民委员会的在
宪法和法律上的地位——群众自治组织入手，首先论证村民委员会不是行政主体。如罗豪才先生主编的《行政法学》教材中认为：“城市的居民委员会和农村的村民委员会，按照
宪法第
111条的规定，不是一级行政机关，也不属于行政机构，因此不享有行政主体的资格。”29这个理由并不能使人信服，因为其没有正面论证村民委员会不符合行政主体的一般定义。而根据行政主体的一般定义（依法行使行政职权并承担因此而产生的权利，义务和责任的组织），我们并不能确定村委会是否符合行政主体的标准。更严重的是，以村民委员会不是行政机关或行政机构而否定其具有“行政主体”资格，背后仍然有着一个“行政权专属于国家”的思路，而“行政主体”理论在建立之初，即承认在行政上存在国家和社会的分权。因此，这个论证其实并没有与“行政主体”理论保持一致。
因此，由于其现实关怀过于急切以及理论上的短视，传统行政主体理论对于行政主体的内涵没有给出一个明确的说明，对于解决能否将村委会纳入司法审查这个问题并不能提供明确的解答，当然也不能对本文提出的观点提出有力的挑战。处在这个境地，我们有两种选择：第一是遵循原有的思路，将行政主体的外延扩展到规章授权的组织；第二是改变原有的思维模式，将行政主体与行政诉讼被告脱钩，行政主体的界定遵循学术的逻辑，行政诉讼被告的界定则更多是遵循诉讼便利的实用考虑30。但无论行政主体与行政诉讼被告资格之间的关系是什么，都必须面对一些根本问题：由于传统“行政主体”概念视野的局限性，中国行政法学中界定“行政职权”的实质标准一直阙如，而无论我们是否坚持原有的行政主体概念，确立这样一个标准在学理上是非常必要和有意义的；而对于确定行政诉讼被告的法院实践而言，也必须确定哪些组织具有“行政职权”，以将民事诉讼的管辖和行政诉讼的管辖区分开来。因此，探究一个“行政职权”的实质判别标准同时具有学理和实践上的必要性。
