以一种实用主义的眼光来看，行政诉讼是现行体制下最不坏的选择。罗豪才先生指出，中国的行政诉讼实质上是一种司法审查17。《
行政诉讼法》赋予法院审查具有行政职权的行政机关，机构以及法律，法规授权的组织所实施的具体行政行为的权力；而对于据以作出具体行政行为的普遍性规则，在规章以下，法院具有司法审查权，可以判断其合法性并确定是否适用。这种审查对于行政过程是一种监督，而正是由于这种监督，它能为权利被行政权力侵害的相对人提供有力的法律救济。18。如果村委会可以作为行政诉讼的被告，法院可以深入考察村委会行使自治职权的合法性和合理性问题，不仅可以审查村委会的个别的行为，而且可以审查支持这些行为的村规民约；行政诉讼中被告一般承担更重的举证责任，相比于民事诉讼，原告显然处于更有利的地位。 因此，这种救济对于个体来说是最优的选择。
但是一种实用主义的考量必须被证明为符合现行法律框架，才能被有效地引入制度运作。两个问题是我们不能不回答的：第一，将村委会作为行政诉讼被告是否违背了村民自治制度？第二，将村委会作为行政诉讼被告是否符合行政诉讼法律制度？下面我们将逐一考虑。
（二） 法院的管辖与村民自治
现行村民自治制度之中存在一个根本性的张力：村民自治组织的自主和来自国家的监督。村民自治作为现代国家的自治类型，必须符合法治原则，这一点已经是一种共识。在立法上，这一精神体现为
《村组法》第
20条的规定：村规民约、村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与
宪法、法律法规和国家的政策相抵触。但制度上一直没有解决一个如何从外部监督村民委员会，使村民自治在法治的范围内进行的问题。在现实中，基层政府对于村民自治有极强的控制力和渗透力，但这些外在的控制往往不具有监督的功能，而是一种法外的“干预”。我们认为，由法院来实施监督符合村组法第20条，而且也只有法院所实施的监督才能将24条的精神落到实处。
在西方国家，在论证法院的司法审查权力的合法性（legitimacy）时，论者一般诉诸西方的法治传统。而对于中国这个法制建设刚刚起步的国家来说，进行同样的论证非常困难。但即使如此，从法院的制度角色出发，我们仍然可以发现法院实施对村民自治过程的监督的内在合理性。法院的职责是解决纠纷，当村民自治过程中的纠纷被提交到法院时，除非法律明确排除法院的管辖，法院不能像行政机关那样拒绝受理，因此在给予当事人以权利救济这一点上，法院有一种持续的制度性动力；法院有严格的司法程序，这保证了法院的判断最少恣意，最可能合乎理性。卢曼指出，司法程序具有一种“孤立”的作用19，能将诸多与法律无关的事实和影响排除在程序之外，有助于真正以一种法律的眼光来解决纠纷。即使出现差错，由于法院的解决仅仅是个案的解决，其制度风险较小。我们另外还可以注意到，法院的消极性格使得法院不大可能实施像行政机关对村民自治组织实施的那种带有侵略性的干预和渗透。因此，通过行政诉讼程序而实施的司法审查既可以实施对于村民自治的监督，又具有相当的谦抑性。
而如果从一个政治社会学的视角来看，司法权力介入对基层社会的治理具有非常重要的意义。在中国古代，基层社会在很大程度上是自治的，基层权威与国家权威互相分离。国家权威的作用在很大程度上在于为社会的整合提供一个文化基础，而基层社会的秩序由其本身的权威（一般是“绅士”）来维持。绅士要在基层社会获得权威，需要自己个人以实际的行动为社区的公益作出贡献，这种权威产生机制使得绅士与基层社会保持了相当的利益联系。而近代以来，国家出于汲取资源的目的，将权力下沉，在基层社会委任代理人并赋予权威，这样破坏了原有的基层治理的结构。绅士的权威被国家委任的代理人的权威所取代，但由于国家代理人授权的来源是国家而并非地方社区，所以与基层社会的利益关联度非常小，这使得国家代理人在行事过程中漠视地方社区利益。另一方面，由于国家无力对于其基层代理人进行监督， 所以代理人也可以以地方利益为借口来抵御来自国家的控制。总之，国家代理人们所处的社会位置使得他们具有很大的为个人以及本集团谋利的行动空间。建国以后，从表面上看，国家似乎建立了对农村社会的全面控制，对基层干部的行为实施了有力的控制，但实际上，基层干部与农民以及国家之间的矛盾较之建国之前，并没有实质性变化。基层干部对农民利益的侵犯是非常严重的，只不过因为当时基层干部掌握农民生存的基本资源，与农民之间的地位高度不对等，因此这一问题并没有充分暴露出来。而当时国家对基层干部实施了严厉的监督，除了日常的管理之外，还经常派出工作队和搞政治运动来打击不服从国家的干部，但这些努力并没有改变基层干部的行为方式，仅仅在小范围内缓和了矛盾。人民公社制度崩溃后，实行包产到户，农民与干部的关系由干部控制农民生存的几乎一切资源变为农民拥有自己独立的资源，取得了与干部进行协商和谈判的地位。干部旧有的行为方式在农村因而引起了很大的不满。一系列矛盾浮出海面20。在旧有的治理模式还没有根本改变的前提下，由行政权力来全面处理这些矛盾是非常不现实的。乡镇政权与村级组织由于与社会利益和国家利益都缺乏有机关联，本身就是矛盾和不稳定的制造者，由乡镇政权去处理村民与村级组织之间的纠纷是非常不现实的；而县级及以上的政府，由于与基层社会有一定距离，缺乏监督基层政权的能力，也很难将矛盾处理例行化21。村民自治改变了村级组织权威的来源，从而由可能影响村级组织的行为方式，但在整体制度环境没有变化的情况下，村民自治本身很难真正运作起来，因而也无法通过民主机制本身解决矛盾冲突22。在这样的困境中，法院的作用值得引起注意。虽然由于司法不独立，当前中国的基层法院是地方法院而非严格意义上的国家法院，从而与地方具有千丝万缕的利益关联，但至少比起行政机关来，与基层社会的利益关联要少得多。由法院出面解决纠纷，更可能保持公正，在强者与弱者之间并不至于过于偏袒强者。而另一方面，由于解决纠纷所适用的是国家法律，法院通过司法而进行的对基层社会的治理遵循的是与地方社会治理不同的治理原则，这样就有可能发挥一种整合功能，使得基层的政治和社会运作能在民族国家的法律框架中进行，这也就是“国家政权建设”（state building）23的任务之一。在法院属于地方的情况下，法院至少可以发挥一种利益整合和协调的作用，综合考虑国家利益，基层政权利益，以及个体利益。而这种作用是其他的国家政权机关无法实现的。24。
(三)模糊的形式标准
那么，法院对这一类纠纷实施管辖是否违反
行政诉讼法？依照1989年
行政诉讼法的规定，行政诉讼中有两类适格的被告：行政机关和法律法规授权的组织。对于第一类被告，其范围可以根据组织法得到确定。第二类被告的范围则相当模糊：对于这种授权的内容和性质，立法上并没有给出一个实质标准。将村民委员会作为行政诉讼的被告难度即在于此：由于村委会的职权由国家法律授予，所以符合“法律，法规授权的组织”这个形式要件，但由于实质标准的阙如，是否可以纳入行政诉讼，立法上本身并没有明确的回答。
那么法院在现实中是如何行动的呢？首先看一看法院的个案判决。虽然我国目前并不承认判决的法律效力，但判决在现实中有很大的参考价值，也很有可能影响法律的发展。在1997年和1999年，海淀法院先后受理田永诉北京科技大学案件与刘燕文诉北大案件。在两个案件中，均存在和将村民委员会纳入司法审查所可能遇到的同样的问题：大学作为国家法律，法规授权的组织，其管理学籍和颁发学位的权力是不是行政权力？法官以他们的判决对于这个问题作出了肯定的回答。在田永案件中，法官认为法律，法规授予了中国科技大学以管理性质的权力，出于给予相对人权利救济的目的，有必要将这种权力纳入司法审查的范围。在刘燕文一案的判决中，法官也使用了类似的推理，即：将北京大学在学位管理上行使的权力作为一种管理性质的权力，并着重强调对相对人的救济，进而纳入司法审查的范围25。沈岿先生在对田永案的分析中指出，法官的推理仅仅说明了大学被授予管理性质的权力，而对于这种权力为什么是行政性的权力并没有作出一个令人信服的说明26。法官判决的结果也许合乎法律的精神，但推理的过程不能使人满意。但即使如此，法官的推理也不是毫无可取之处。我们注意到法官在判决中都坚持了一个法律上的形式标准——法律法规的授权，进而对这个形式标准之后的实质标准作出了一定探索，揭示了行政权力可能具有的一些特征：所授予的权力的内容是管理性质的，双方地位不平等；并且引入了对当事人的救济这样一个政策考量。这些思考对于我们思考村委会问题具有一定的参考价值。
