村容环境管理机构与人员不断优化。完善了郊区市容环境“三级政府，三级管理”的组织构架，郊区乡镇市容环境卫生管理所设置工作基本完成。切实加强了农村保洁员队伍建设，健全、稳定了2.5万名农村保洁员队伍，实现农村环境卫生保洁服务全覆盖。2007年成立上海市村容环境建设志愿者总队，并积极推进各区县志愿者大队、中队建设。2009年，全市共配备市容环境建设志愿者约3.5万名。
（四）基础管理工作
1、人员
“十一五”期间，废弃物管理处把建设与废弃物管理事业发展和适应本市迎博办博需求的高素质人才队伍以及加强内部基础管理放在突出位置，人才队伍建设取得一定成效，内部管理制度基本健全并汇编成册。抓住发展机遇，结合迎博、办博重大建设管理任务，形成了一支较为优秀的人才队伍。其中，管理人才38人，专业技术人才43人，平均年龄41岁；具有大学专科以上学历人才72人，占人才总数的89%；具有中、高级任职资格人才32人，占人才总数的39.5%。
2、科研
“十一五”期间进行了多个方面的课题研究，为大固废的管理提供参考。相继开展了“生活垃圾无害化、资源化、减量化评估体系研究”、“世博园区废弃物循环利用技术与对策研究”、“上海市电子废弃物现状调查”、“上海市生活垃圾移动转运输送技术可行性研究”、“上海市迎世博生活废弃物管理行动纲要”等课题研究，为建设大固废管理系统奠定了基础；参与完成《环卫固废管理十二五规划》、《关于进一步加强本市生活垃圾管理的若干意见》的起草，明确了废弃物管理工作的发展方向；完成了《江桥焚烧厂特许经营项目后评估》研究课题，为今后对BOT项目实施评估提供了具体导向；编制《上海固体废弃物管理统计数据及简要分析》，定期对本市固废管理数据进行统计和分析，为把握固废处置推进状况提供参考；制定并落实处内部课题研究管理办法和实施细则。
3、内部制度
（1）落实综合管理和安全工作。强化安全维稳意识，安全维稳工作向废弃物管理行业拓展；实施突发事件及时报告和节日期间安全排查日报告制度；规范档案管理，落实保密制度，严肃印刷管理；强化值班管理，提供技防能力。
（2）做好信访提案答复工作。完善信访处理网络，制度并落实《处信访投诉工作责任制暂行规定》；加强来信来访、提案、议案答复工作。
（3）完善资产管理规范资金使用。启用固定资产管理信息系统，完善相关管理制度，做到账账相符、账实相符、控制不良资产比例；做好资产报废更新工作，按政府采购相关程序，完成固定资产采购；落实“小金库”专项治理，启用财务软件，强化预算管理，规范资金使用；完善食堂管理，保障公务用车，实现电话费、停车费等办公经费使用公开化。
二、“十一五”存在的主要问题
“十一五”期间，调整了生活垃圾分类方式；餐厨垃圾管理在规范收运、资源化利用系统基本建成；一定程度上实现了环卫处置设施运营监管的专业化、规范化、标准化；出台了建筑渣土管理新机制，实现建筑渣土的标本兼治；基本建成了郊区生活垃圾收集、中转、处置系统，并实现了保洁服务的全覆盖，本市固废综合管理水平有了较大的提升，但环卫设施配套不全的状况未根本改变，仍是城市基础设施中较落后的部分。主要表现在：
1、生活垃圾减量化成效不明显
随着城市发展和人口增加，垃圾刚性增长趋势不变，运用法律、经济、科技手段实现垃圾减量化还不明显。生活水平、方式、观念、意识的变化，商品的包装形式繁多、种类和数量激增，一次性商品越来越多，直接增加了垃圾产量，而上海在制约过度包装、净菜进城和规范一次性商品使用等源头减量方面还没有出台行之有效的措施。大分流系统建设仍不健全，混装、混运现象仍然存在。
2、生活垃圾资源化利用水平有待提高
目前，本市生活垃圾处理仍以填埋为主，采用生物转化和能源转化处理的垃圾量只占生活垃圾总处理量的30%左右，资源化利用水平需进一步提高。
生活垃圾生化处理设施需要通过技术和工艺改进解决臭气、残渣率高、产品出路等问题。
3、生活垃圾无害化处理设施存在缺口
市属生活垃圾无害化处理设施不足，技术工艺与垃圾成分不适应导致环境负荷过大，超负荷运行现象严重，与国际大都市的垃圾处理水平有差距。已规划设施建设进展缓慢、阻力大。部分郊区设施空白。
4、生活废弃物的全程管理还需加强
生活垃圾计划、物流、计量、结算和监管的制度需要进一步完善并规范执行。还有少量生活垃圾、餐厨垃圾、装修垃圾等生活废弃物的处置未纳入全程管理范围。郊区部分生活垃圾仍采用分散的简易堆放方式，郊区和城郊结合部的简易堆场还未全部关闭且缺少相应的规划，规范、标准的管理。
按照餐厨垃圾预测量估算，餐厨垃圾处置缺口仍较大，但由于收运处置的市场运作还不顺利（一是价值链的关系形成餐厨垃圾收不到，二是即便收集到餐厨垃圾其处置产品也无出路，三是大多处置厂需依赖处置费补贴维持运营）造成即便建了处置设施也可能空置的两难处境。
建筑垃圾（包括装修垃圾）和工程渣土的处置设施缺口仍未解决；资源化利用水平仍处于起步阶段；产生、运输、消纳各环节的管理，尚未形成全过程、实时监管；建筑垃圾运输过程中污染道路和环境的现象尚未杜绝。
5、郊区农村的环境卫生建设和管理需进一步提高
郊区农村生活垃圾收运、处置系统还只是一个初级的管理体系，与建设社会主义新农村的总体要求还存在差距，长效管理需进一步完善，设施功能、装备水平需改进和提高，资金问题已严重制约了郊区环境建设和管理的进一步发展。
6、基础管理
人才队伍建设取得一定成效，内部管理制度基本健全，但还存在人才队伍在结构等方面与废弃物管理工作不相适应，内部管理制度还需要适时更新、修订等问题。
三、“十二五”发展趋势及需求预测
（一）面临形势
“十二五”时期（2011～2015年），是上海加快推进“四个率先”、建设“四个中心”的关键时期，也是绿化市容局成立后的第一个五年计划。随着经济社会的继续快速发展，无论从行业本身来看，还是从废弃物管理范围拓展，管理内容的深化，管理水平的提升，都面临着一系列新形势、新机遇和新挑战。
一是城市建设推进，垃圾处理设施建设仍需加强。一方面，“十二五”时期，上海城市建设的重心将从中心城区转到郊区，郊区新城、新市镇建设及人口导入将逐步加快，对生活垃圾处理等公共服务的需求将越来越大。另一方面，在生活垃圾处理长期的历史欠账和市民对环境质量要求日益提高的情况下，垃圾处理设施的选址建设和安全有效运营的成本必然提高。
二是经济社会发展，固体废弃物管理重点由无害化处置向“三化”转变。一方面，上海市人均GDP已经达到发达国家水平，经济发展应与环境保护同步良性发展，上海将把更多财力投入到生活垃圾管理的前端分类和减量，垃圾管理重点将从末端无害化处置转移到源头分类减量、资源化利用和无害化处置的全过程统筹管理。另一方面，在关注生活垃圾同时，餐厨垃圾、建筑垃圾、装修垃圾、大件垃圾等其它固废的专项收运处置管理重要性日益凸显。
三是社会需求标准提高，对固废处理处置设施周边环境质量提出更高要求。一方面，“十二五”期间，随着一批处理设施的相继建成和投入运营，全市生活垃圾无害化率将有明显提升，设施超负荷运转带来的环境影响问题将有明显的改善。另一方面，已有建成设施的运营监管和污染防控及垃圾安全妥善处置，必须有效实施。
（二）需求预测
1、生活垃圾
“十二五”期间，如继续维持“十一五”期间3%左右增长率，2015年本市生活垃圾量将达到23500吨/日左右，加上20%左右残渣处理及高峰期处理需求，处理设施处理能力需达到33500吨/日以上，将造成巨大的生活垃圾无害化处置压力。因此，有必要通过源头减量、分类分流，减少生活垃圾处理量。如能在2010年基础上，人均生活垃圾处理量每年减少5%，则考虑2015年常住人口2200万左右，原生生活垃圾处置需求约17000吨/日。考虑20%的残渣填埋量以及高峰期（增加20%左右）处理需求，规划处置设施设计处理能力应达到25000吨/日。鉴于个别规划设施实施可能性，考虑规划“十二五”期末处置设施设计处理能力27000吨/日。
2、建筑垃圾
上海市近几年的建筑垃圾产生量基本保持在2000万吨/年左右。2008年近4000万吨。2010年世博会以后，中心城区建筑垃圾产生情况将逐步减少，但随着城市化规模的扩大，郊区建筑垃圾产生量将逐步增加，即本市城市建设量基本不变，预计产生总量将维持在3000万吨/年。
上海市近几年的装修垃圾产生量基本保持在150万吨/年左右。预测“十二五”期间装修垃圾量将保持稳定，预计产生总量约8200吨/日。
3、餐厨垃圾
按照2005年～2010年餐厨垃圾清运量的趋势进行线性拟合，同时考虑到餐厨垃圾源头减量的措施实施，预计上海市至“十二五”期末，餐厨垃圾清运量在1200吨/日左右。
4、粪便
随着旧区改造、粪便纳管工作的大力推进，粪便清运量持续下降，预计“十二五”期间保留粪便应急处置能力5600吨，其中中心城区为4700吨，郊区为900吨。
5、大件垃圾
预测方法一：按与生活垃圾量的线性关系计算
根据有关研究表明，以沙发、床、柜等木器类为主的木质类大件生活固体废弃物的产量大约为生活垃圾产量的2%左右，则预计到2015年木质类大件垃圾产量约为400吨/日。
预测二：按平均年增长率计算
通过对近几年大件垃圾申报量分析，每年大件垃圾申报量在15万吨左右浮动，日均申报量为400吨左右，预测“十二五”期间，大件垃圾日均申报量保持在400吨/日。
第二章 规划依据、指导思想和规划原则
一、规划依据
1、《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》
2、《上海市环境卫生“十二五”规划》
3、上海市2009～2011年环境保护和建设三年行动计划
4、上海市城乡建设和交通委员会关于推进落实第四轮环保三年行动计划的通知
5、关于进一步加强本市生活垃圾管理工作的若干意见（修订稿）
6、《上海市建设交通行业“十二五”规划专题研究--固体废弃物处理与资源化利用研究》课题（初稿）
7、《上海市城镇生活垃圾无害化处理设施建设“十二五”规划草案》
8、其他的法律、法规、标准、规范
二、指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入落实科学发展观，积极适应国内外形势新变化，顺应人民群众过上更好生活新期待，按照中央以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线的要求，紧紧围绕建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的总体目标，根据上海城市建设管理未来发展的趋势，针对当前废弃物管理和环境建设中的薄弱环节和市民关注的热点、难点问题，着眼于转机制、打基础、出形象，明确废弃物管理五年的目标和实现目标的主要对策措施，并切实加大源头减量，计划控制，综合监管力度，努力实现废弃物管理新突破。以减量化、资源化、无害化为发展目的，以市场化为发展手段，以产业化为发展方向，建成与城市现代化相适应和创建一流城市环境需要的合理、高效、环保、节能的生活固体废弃物管理、收运和处理处置系统。
三、规划原则
1、坚持城乡统筹、科学规划的原则。
按照“一主、多点”的要求，优化生活垃圾处理设施规划，完善科学合理的区域处置布局，着力形成中心城区和郊区生活垃圾物流既相对独立又资源共享的格局。
2、坚持环境优先、资源利用的原则。
着眼于环境友好、节能减排，积极倡导低碳生活方式，大力推进生活垃圾分类，促进垃圾源头减量，优化资源利用结构，切实提高垃圾再生利用水平。
3、坚持政府主导、社会参与的原则。
积极构建政府引导下的社会参与机制，按照市场化运营管理模式，形成职责清晰、技术先进、能力充足的生活垃圾末端处置体系，不断提高生活垃圾处理效率。
4、坚持市级协调、属地负责的原则。
完善市、区（县）、街（镇）三级管理体制，形成市级统筹的生活垃圾管理技术、标准、政策及物流。区县负责所辖区域生活垃圾收集、运输、处置工作，承担相应费用；街（镇）负责发动市民群众和社会单位积极参与生活垃圾管理。
5、坚持技术创新、安全运行的原则。
以适用、先进和安全为原则，推进生活垃圾资源化、无害化处理技术的创新与产业化应用；加强处置设施运营监管，规范处置运营行为，严格控制收集、运输、处置过程中的二次污染。
四、发展目标
（一）总体目标
以科学发展观为指导，积极贯彻低碳、减排理念，以落实生活垃圾减量化为主线，全力打造装修垃圾、餐厨垃圾分流系统，有效建立日常生活垃圾全程分类模式，不断强化生活垃圾全程监管，努力构建建筑垃圾“属地管理，规范运营”管理新体系，不断增强废弃物综合管理能力，全力提升废弃物管理水平。
（二）具体指标
表 3 “十二五”期间主要规划发展指标
序号
| 名称
| 指标
| “十一五”期末
|
1
| 生活垃圾无害化处理率
| 95%以上
| 85%
|
2
| 生活垃圾资源化率
| 60%
| 50%
|
3
| 人均生活垃圾处理量减少率
| 25%
| --
|
（三）指标解释
1、生活垃圾无害化处理率：指经无害化处理的生活垃圾数量占生活垃圾清运总量的比率。无害化处理指通过卫生填埋、堆肥、焚烧等工艺方法对生活垃圾进行处理。
2、生活垃圾资源化率：生活垃圾、餐厨垃圾、绿化垃圾、废旧物资等废弃物在收集、处理过程中，采用资源直接回收利用、垃圾焚烧和生化处理等手段的资源化利用量占全部废弃物总量的百分比。
3、人均生活垃圾处理量减少率：指报告期经无害化处理的生活垃圾与常住人口之比相比基期的下降程度。
第三章 规划任务
一、深化日常生活垃圾全程管理
（一）实现全过程垃圾减量
促进生产、流通、消费全过程减量。进一步贯彻落实《清洁生产法》、《
循环经济促进法》，组织开展清洁生产，积极推进流通领域减量化工作；大力提倡适度、合理消费，党政机关带头开展“绿色办公”、“绿色采购”及推广电子办公，削减一次性产品的消耗和使用，继续做好“净菜上市”等工作；合理规划布局废品回收社区回收点、街道交投站、大型废品分拣中心，畅通废品回收渠道及中转网络，促进源头减量。
强化生活垃圾专项分流管理。加快建设生活垃圾、建筑装修垃圾、餐厨垃圾分流处理系统及专项收运服务作业体系，杜绝各类生活垃圾混装混运；倡导“绿色餐饮”，鼓励就地消纳，推进餐厨垃圾源头减量；规范装修行为，实行袋装单独堆放，加强建筑装修垃圾收运管理；合理设置大件垃圾堆放场所，建立大件垃圾预约上门收集、专业队伍运输、资源化利用机制，拓宽大件垃圾资源化利用渠道。
大力推进日常生活垃圾全程分类。以点带面，推进试点工作，各区县通过制定试点实施方案，加大试点居住区分类设施设备投入，探索厨余果皮全程分类系统建设，制定适合本辖区分类工作推进方案和分类物流安排；以分拣为突破，畅通全程分类物流系统，加强对物业企业建立保洁员分拣制度情况的监督指导，合理安排居住区分类垃圾物流，明确各类垃圾分类收运车辆配置标准和要求，建立并落实分类收运联单制度，协助末端资源化企业与居住区或小压站中转设施建立长期联系；以计量为基础，建立全程分类考核评估体系与减量激励机制；以社会参与为重点，联手相关部门加大宣传力度。“十二五”期末，城市化地区全面建成生活垃圾分类收集、分类运输、分类处置体系。
加强物流监控。以各区县签订的《上海市推进生活垃圾分类促进源头减量工作目标责任书》内垃圾处理量为依据，科学合理安排生活垃圾物流；加强物流计划执行的监督力度，建立日常检查制度和季度通报制度，重点检查生活垃圾收运、中转作业环节分类分流制度执行情况和装修垃圾、餐厨垃圾申报流向执行情况。
大力推进生活垃圾收运环节渗沥液压排。以小压站、中转站、集运码头、运输车四个环节为重点推进渗滤液压排工作，各区县应规范设置生活垃圾收运压缩车渗滤水排放点，运营企业应加大集运码头渗滤水压排力度，研制小压站改建及运行标准，新建中转站必须配置渗滤水压排装置。
建立和完善垃圾减量相关制度及激励机制。进一步完善单位生活垃圾和专项垃圾处理收费制度，深化居民生活垃圾处理收费制度及实施机制研究；研究落实生活垃圾源头减量工作的相关扶持政策，建立废品回收专项补贴机制、物业企业及保洁员生活垃圾分类补贴办法等经济激励机制；强化生活垃圾总量控制及计划管理，继续实施“超量加价、减量奖励”政策，鼓励源头减量。
（二）提升垃圾资源化水平
提升废品回收利用水平。鼓励社会参与废旧物品回收利用工作，健全社区废品回收利用系统，进一步完善废旧物资回收利用网络；通过增加废品回收品种，强化日常生活垃圾分类，提升日常生活垃圾中可回收物的回收利用水平；加大政策引导和支持力度，规范废品回收市场的管理，推进废品回收企业规模化、规范化发展；鼓励具备条件的企业推进生活垃圾分拣，促进废纸、废塑料、废玻璃等垃圾资源的再利用技术研发，提高资源化利用水平。
稳步发展焚烧技术，持续推进沼气利用和残渣飞灰处理技术，逐步改进生化处理技术，增加生活垃圾能源转化和生物转化处理比例，提高生活垃圾资源化利用水平；深化相关鼓励扶持政策，着力提高生物气发电和焚烧发电产业利用水平；通过完善专项收运处置管理体系，提高建筑垃圾、装修垃圾、餐厨垃圾、绿化垃圾、大件垃圾等资源化利用水平。
（三）提高收运处置能效
建设生活垃圾集装化运输系统。在“十一五”期间建成蕴藻浜、徐浦码头（各3500吨/日）的基础上，完善市区生活垃圾内河集装化转运系统，改造闵吴码头，继续推进完成闸北固废转运站，新建卢湾垃圾中转站；实现杨浦、宝山、闸北、虹口、黄浦、闵行、徐汇、卢湾等区垃圾集装化运输。根据嘉定、青浦、奉贤、金山、崇明、浦东新区南汇地区的垃圾处置设施格局和物流，配套建设具备垃圾分拣、可对大件垃圾、装修垃圾、可回收利用垃圾进行分流转运的压缩中转运输系统并稳定运行。
进一步优化生活垃圾处理设施布局，按照“一主多点、就近消纳、区域共享”的布局原则，形成“中心区、近郊区和远郊区”三大区域组团。中心区生活垃圾主要纳入市属设施集中处置，远郊区生活垃圾形成独立的处置系统，近郊区与中心区物流组团互补。充分发挥现有处理设施能力，完成规划生活垃圾无害化设施建设，包括新建和继续完成“十一五”规划阶段筹建项目，至2015年生活垃圾无害化处理能力达29700吨/日，其中新增处置能力18075吨/日；重点建设老港固体废弃物综合利用基地，深化江桥技改扩能工程，着力推进浦东、金山、奉贤、嘉定、松江、崇明（长兴）、闵行等区域生活垃圾处理设施建设；按照尽快加强农村环卫基础设施建设、缩小城乡两元结构差别的原则，加快郊区生活垃圾处理设施建设，全部关闭镇级简易填埋场，完善“户投放、村收集、镇运输、区处理”的农村生活垃圾收运处理系统，将农村生活垃圾全面纳入市、区两级无害化处置系统，满足郊区生活垃圾处置需求，完成郊区松江、奉贤、金山、嘉定、青浦、崇明地区处置设施建设；推动建设农村垃圾就地资源化处理，建设有机肥还田的示范工程。
在提高填埋水平基础上，稳步发展焚烧技术，逐步提高生活垃圾焚烧处理比例，以及生活垃圾生化处理技术水平，基本形成以焚烧为主、生化为辅、卫生填埋托底保障的生活垃圾处理格局。至2015年焚烧、生化、填埋比例分别为57%、18%、25%，焚烧总规模达17000吨/日，生化处理总规模达5300吨/日，填埋总规模达7400吨/日。
（四）规范全程监管控制体系
加强政府监管，建立健全废弃物处置设施论证、审查、监督制度，实施垃圾处理场站的规划、建设、运行的全程监管，实现废弃物监管工作专业化、规范化、制度化。完成江桥、老港四期特许经营协议修改；加强生活垃圾处理设施处理质量、二次污染等作业质量监管。
提高二次污染控制水平，推进节能减排工作。针对上海市生活垃圾特点，改进填埋、焚烧工艺，提高处理技术水平；加强填埋场、焚烧厂、生化厂等处理设施渗滤水、臭气及焚烧尾气等二次污染控制，改善环境，提高填埋气和焚烧余热利用水平；继续推进生活垃圾收运车辆技术更新，强化渗沥水收集、排放，实现生活垃圾中转站、大型生活垃圾转运码头等渗沥液就近规范排放，消除运输过程滴漏现象；更新改造生活垃圾小型收集设施，增强渗沥液分流能力，减少收运环节渗滤水污染。加快推进生活垃圾中转、集装化运输系统建设，努力减少二次污染，不断提高环境质量。
加快推进老港一二三期垃圾填埋场生态修复工程，全面关闭金山、青浦、松江等区域内镇级生活垃圾简易堆场，实施环境改善工程；鼓励具备条件的已封堆场用于垃圾中转设施、综合利用设施或生态公园的建设；对已投入运营和在建、规划建设的生活垃圾处理设施周边，实施规划控制，严格控制人流聚集性项目开发，并结合实际情况实施防污染隔离林带建设。
二、完善特殊固体废弃物管理体系
（一）加强餐厨垃圾综合管理
1、建立全市信息化监管平台，实现全过程监管
建立视频、GPS等监测系统，实施在线监测。通过餐厨垃圾监管信息化建设、科学化督查的方式，加强餐厨垃圾全过程的监管能力建设，逐步实现市、区（县）、街道三级申报信息、收运记录、处置流向可查询、可追踪的监管目标。
2、加强源头管理、促进源头减量
加快实现餐厨垃圾申报管理全覆盖。各街道（镇）绿化和市容管理部门应加强辖属区域内食品加工单位、饮食经营单位、单位食堂等产生单位餐厨垃圾的种类、数量、处置去向的申报受理和审核工作，及时将相关申报信息纳入全市信息化监管系统，实现申报信息的公开。积极推广和实现“绿色餐饮、源头减量”，建立减量奖励机制，促进产生单位源头减量的积极性；研发餐厨垃圾源头脱水技术，降低餐厨垃圾产生量。
3、完善市场化机制，实施专业收运
进一步完善市场准入制度，各区（县）绿化和市容管理部门根据餐厨垃圾的产生量，通过招投标等方式，确定行政区域内餐厨垃圾收运服务企业，合理划定收运作业服务区域。建立收运市场退出机制，逐步形成“适应市场需求、服务区域固定、收运规范达标、社会责任明确”的专业收运队伍。
中心城区率先实现餐厨垃圾收集容器在“标识、规格、颜色”的统一和规范，全市有序过渡、加快统一。加快形成《餐厨垃圾收运作业服务规范》，加强餐厨垃圾收运作业的规范化和制度化管理。餐厨垃圾收运服务从业人员实施上岗培训，促进行业从业人员整体素质水平提升。
4、改进处理工艺，提升资源化利用水平
以改进餐厨垃圾处理工艺为重点，提高餐厨垃圾处理设施利用率；通过改建、扩建现有处理设施，提升餐厨垃圾处理能力。扩建宝山、浦东、嘉定的餐厨垃圾处理厂，扩建规模370吨/日；新建金山、松江、青浦、崇明餐厨垃圾处理厂，新建规模310吨/日。至“十二五”期末形成全市处置设施布局基本合理，郊区实现本自行消纳、中心区域设施资源合理配置的格局，餐厨垃圾总处理能力达1345吨/日。市绿化市容管理部门通过招投标等方式确定废弃食用油脂处置单位，基本建成满足本市废弃食用油脂处置需求且“物流合理、分片中转、定向处置“的废弃食用油脂物流系统。
配合农委等有关部门研究制定餐厨垃圾处置技术、无害化处置标准、资源化利用产品标准。推广运用餐厨垃圾处理规模合理、处理方式科学、产品高附加值、工艺能能耗低、项目综合利用率高的处理技术。建立餐厨垃圾的收运和处置成本核算以及补贴机制，运用经济杠杆和手段，鼓励和促进餐厨垃圾的资源化利用。
（二）推进建筑垃圾全程管理
1、完善管理新机制
进一步强化区县属地管理职责，建立市区两级管理体系；推进绿化市容为主导，各职能部门配合参与的管理模式；建立公平、公正的运输企业选择机制，积极推进卸点付费机制。
建立工程渣土信息化管理体系，实现申报、监控、监管网络系统有效整合，促进工程渣土排放、处置的平衡，实现建筑垃圾和工程渣土管理有序、规范。
明确渣土水运码头布局规划，实现中转码头布局合理、流向规范。
2、促进市场自然平衡
上海地处滨海，总体上是需要大量的渣土进行标高回填、绿化等（包括拆建废料、分拣后的装修垃圾是做施工便道、再生建材的资源），所以我们要促进渣土在时间和空间上的平衡，主要是几项措施：
建立渣土产生和消纳的网上交易平台（将出土和需土的时间、地点、价格等信息公布，自动配对），并同渣土网上行政审批系统相结合，形成市场配对消纳为主、管理部门合理调控、信息公开透明的管理体系。
在全市合理规划和建立若干工程渣土、拆建废料、装修垃圾储备场。如建立渣土储备场难度较大，可先考虑建立拆建废料、装修垃圾的分拣、储备场，并以市场化模式鼓励社会企业积极参与渣土资源化。
规划部门在工程项目规划审批时，应将建筑垃圾（工程渣土、拆建废料、泥浆、装修垃圾）处置流向和资源化方案作为规划审批的项目之一，对工程项目无法实施资源化的部分渣土收取处置调节费，处置调节费用于渣土消纳区的环境补偿、工程渣土资源化技术研究等。
3、加强企业的行业自律意识
强化运输企业资质管理，明确车辆、驾驶员管理要求，充分发挥行业协会规范、企业自身的自律作用，建立企业“诚信”制度，建立运输企业市场退出机制，逐步形成一批有信誉、有实力的龙头运输企业。
提高技术监控水平，积极推进行车辆行驶装卸记录仪、电子标签等监控设备的安装工作，实现对运输作业车辆的有效监控。规范运输车辆作业行为，实施定期检测制度，杜绝车辆超载、车况不达标等行为。
4、拓展工程渣土利用途径
制定工程渣土处置卸点建设标准，规范工程渣土处置卸点管理，提高工程渣土处置水平。拓展处置途径，通过围海造田、海洋倾废等方式，对盾构土、泥浆、深层土等实施分类有效处置。
（三）保证粪便日常收运处置
“十二五”期间，粪便处理的终级目标是就地纳管处理，过渡期方案为“本区短驳，进行预处理”，长距离水陆运输仅作为粪便应急处理方案予以保留。
新开发区域和新建建筑，禁止设置化粪池；对现有的化粪池，一是结合旧区改造，同步取消化粪池，直接纳入污水管网，二是暂时需要保留的，根据区域污水处理系统服务能力和范围，通过短途运输就近进入粪便预处理厂或城市污水处理设施。
2015年力争实现中心城区粪便污水直接纳管处理，逐步消除市区内粪便水运中转点。
（四）完善大件垃圾规范处置
完善大件垃圾回收处置目录，拓展大件垃圾存储和收集网点布局范围，严格执行定时定点专项回收制度，加强专业队伍和社会力量从事大件垃圾的运输和资源化利用。
明确居住区物业管理部门责任，规范居住区大件垃圾堆放场所。建立大件垃圾预约上门收集、专业队伍运输、资源化处置制度。企事业单位产生的大件垃圾按标准收费。统筹协调大件垃圾资源化处置渠道，畅通资源化处置渠道。充分运用市场机制，鼓励社会建立大件垃圾再生利用企业。
（五）加强装修垃圾处置管理
按照“有序堆放、规范收费、专业收运、物流调控、资源利用”的原则，明确居住区装修垃圾物业公司的管理职责，规范装修垃圾定点投放、规范堆放、及时收运的管理模式；建立完善装修垃圾处置收费体系，引导装修垃圾处置市场有序发展；参照生活垃圾收运模式，实现环卫作业单位定点清运，对区县确定的运输企业核发运输资质，通过增加运输设备，建立完善收运体系；落实区县财政资金保障，将装修垃圾收运处置逐步纳入生活垃圾计划量管理。加快研究装修垃圾、拆建废料资源化利用技术及成果转化，推广装修垃圾、拆建废料就地消纳技术和再生建材制造技术，发布资源化利用导则，提高装修垃圾、拆建废料的资源化利用率。
按照郊区自行处置、市区集中处置的原则，拆建废料、装修垃圾运输处置应参照生活垃圾管理模式建立收运系统。全市合理规划建设若干个拆建废料、装修垃圾资源化利用厂（具备分拣、储备、再生利用功能），中心城区集中建设、郊区自行建设。由相关企业经营，再生处理拆建废料、装修垃圾。以政府投资、社会运作或政府扶持等方式，加强推进闵行、宝山、浦东等区装修垃圾、拆建废料资源化利用设施的建设，解决中心城区装修垃圾、拆建废料处置问题，依托生活垃圾集运中转码头，在老港固体废弃物综合利用基地建设装修垃圾集中处置设施；郊区（县）通过设立区域装修垃圾、拆建废料分拣处置场、实现装修垃圾、拆建废料就地消纳利用。
三、基础管理工作
（一）提高专业人才比例
拟设置51个管理岗位，单位领导岗位数6个，其中5级岗位2个，6级岗位4个；内设机构领导岗位数24个，其中7级岗位12个，8级岗位12个；设9级岗位21个。
拟设置专业技术岗位49个，其中正高级岗位1个，副高级岗位8个，中级岗位26个，初级岗位14个。高级、中级、初级之间的比例为18.4%：53.1%：28.5%。专业技术岗位主系列拟为工程系列，共35个岗位，占专技岗位总数的71.4%。辅系列拟为经济系列、会计系列和统计系列，经济系列设9个岗位，占18.4%；会计系列设2个岗位，占4.1%；统计系列设1个岗位占2.0%。
1、正高级岗位总数
正高级岗位总数1个，占专业技术岗位总数的2.0%，主系列为工程系列，不设辅系列，设为四级岗位。
2、副高级岗位总数
副高级岗位总数8个，占专业技术岗位总数的16.4%，主系列为工程系列，不设辅系列，其中五级岗位1个，占12.5%；六级岗位2个，占25%，七级岗位5个占62.5%。
3、中级岗位总数
中级岗位总数26个（主系列岗位数14个，辅系列岗位数12个），占岗位总数的53.1%。其中，8级岗位数8个（主系列岗位数6个，辅系列岗位数2个），占中级岗位总数的30.8%；9级岗位数10个（主系列岗位数2个，辅系列岗位数8个），占中级岗位总数的38.4%；10级岗位数8个（主系列岗位数6个，辅系列岗位数2个），占中级岗位总数的30.8%。
4、初级岗位总数
初级岗位总数14个，占初级岗位总数的28.5%。其中，11级岗位数7个，占初级岗位总数的50%；12级岗位数7个，占初级岗位总数的50%。
主系列：工程系列，11级岗位数6个，12级岗位数6个，共12个。
辅系列：经济系列，11级岗位数1个，12个岗位数1个，共2个。
（二）提高科研技术水平
1、加强信息化建设工作
拓展、完善废管处OA系统功能，提高电子办公使用效率；结合市局信息化工作整体部署，推进废弃物管理信息化平台建设，重点提升建筑渣土、装修垃圾、餐厨垃圾收运处理的监管水平；优化、整合各项废弃物信息化系统，打造本市废弃物管理综合信息化平台，夯实废弃物管理基础，提高管理效率。
2、加强大固废数据统计工作
继续落实大固废数据月统计报告制度，优化生活垃圾处置的三化统计分析模式，提高数据分析的科学性、实用性。
3、加强课题研究工作
组织专项废弃物管理现状调查，开展实用性课题研究，指导业务工作推进；分析掌握废弃物管理动态，开展前瞻性、储备性课题研究，拓展废弃物管理空间。
拟研究的课题：生活垃圾减量化实施方案，突发公共事件应急操作方案，厨余垃圾处理技术研究
（三）完善内部管理制度
加强废管处核心价值观建设，进一步统一思想，打造“求真务实、积极进取”的工作氛围，为处各项工作的推进提供思想上的坚实保障。
强化制度建设。完善处各项规章制度，畅通内部信息沟通渠道，建立并落实处党务公开制度；优化处激励机制，收入分配与考核挂钩，提高考核工作的导向型、实效性。
第四章 保障措施
一、法制
运用法律手段加强对废弃物的全面管理，制订和颁布生活废弃物减量化、资源化、无害化处置管理，以及市场运作、服务收费等方面的法规、规章和标准，逐步形成覆盖生产、流通、消费、处理全过程的法规体系，用法律来规范企事业单位的经营行为、市民的消费行为、政府的管理行为。加强对规划实施的监管评估，保证相关设施按期建设、发挥作用。
二、机制
坚持“两级政府、三级管理”，各区县政府和有关部门，按照管理职能属地化要求，落实区域规划，并纳入各级政府阶段工作计划，明确责任、各司其职、相互协作、密切配合，精心组织协调生活垃圾分流分类，餐厨垃圾专项处置，建筑垃圾专营等各项目标任务的实施。
三、经济
实施生活垃圾处置收费制度，促进生活垃圾减量。规范废弃物处理设施投资、建设、运营和其它作业服务市场，允许和鼓励各种资本以多种形式参与废弃物管理和作业服务市场。完善特许经营制度，统筹考虑按照设施的配置标准、处理标准核算合理的政府购买价格。
四、宣传教育
充分利用互联网、电视、报纸、广播等各类新闻媒体的宣传渠道，普及环境卫生相关知识；发挥社区及各类社会团体的作用，持久开展生活垃圾减量、资源化利用、无害化处理宣传活动；积极组织环境志愿者队伍，推进生活垃圾分类收集和“绿色帐户”活动，开展“适量点餐、源头减量”等绿色餐饮、绿色消费引导工作；结合处置设施建设和运营，提供公众参与的合理途径，逐步提高公众参与效果；推行政府公示制度，对环境卫生管理方面的规范性文件向社会定期公布。
上海市市容环境质量监测中心“十二五”规划（市市容环境质量监测中心）
“十一五”期间，上海市市容环境质量监测中心在道路保洁、五小设施建设（后改为公厕）、车容车貌、市容环境质量监测等工作方面均有了稳步推进和不断提高，整体工作有成绩也有不足。
在“十一五”期间，本单位由上海市城市保洁管理处更名为上海市市容环境质量监测中心，有了新的工作任务，新的发展方向，“十二五”期间也是更名后的第一个五年规划，在总结“十一五”工作的成绩、不足、经验的基础上，根据单位新的职责范围，围绕三项建设一项管理，起草“十二五”规划，作为“十二五”实施推进期间的主要纲领并对长远工作的开展提供借鉴和参考。
第一章 发展现状与趋势分析
一、“十一五”规划实施评估
“十一五”期间，为提高城市市容环境卫生总体水平，市区各级环卫管理部门在进一步强化和完善城市保洁管理的同时，加大了城市保洁的投入，新增和更新了一大批性能先进的保洁设备和设施。保洁的对象和范围进一步扩大，形成环卫专业保洁为主、社会保洁为辅，全覆盖、全方位的城市保洁系统。城市保洁的数量、质量和水平有了新的发展。
（一）道路保洁
1.道路清扫保洁量快速增长
随着上海城市化快速发展、城区面积不断扩大，城市道路建设、改造加快以及城郊纳入市级发展，城市道路保洁范围进一步扩大，道路清扫保洁工作量呈逐年快速增长态势。2009年道路清扫总长度达到8305千米，比2005年增长52%；清扫面积15312万平方米，比2005年增长40%。其中，中心城区道路清扫长度4149千米，清扫面积9081万平方米，郊区道路清扫长度4156千米，面积6232万平方米。环卫专业清扫长度7819千米，清扫面积14531万平方米。各年道路清扫情况见表1。
表1 道路清扫情况统计表
年份
| 道路清扫长度（km）
| 道路清扫面积（万m2）
|
| 全市
| 中心城区
| 郊区
| 全市
| 中心城区
| 郊区
|
2005
| 5448
| 3650
| 1798
| 10909
| 7951
| 2958
|
2006
| 5853
| 3878
| 1975
| 11982
| 8704
| 3278
|
2007
| 6102
| 3928
| 2173
| 12662
| 8727
| 3935
|
2008
| 7096
| 4123
| 2972
| 14145
| 8783
| 5362
|
2009
| 8305
| 4149
| 4156
| 15312
| 9081
| 6232
|
注：1、2005-2008年数据摘自《上海市市容环卫统计数据汇总报表集》
2、2009年数据摘自《上海绿化市容统计年鉴2009》。
2. 作业水平不断提高
通过对“十一五”规划的实施，道路保洁的水平得到了很大提高，新增、更新了一批性能先进的道路清扫、冲洗设备（详见表2），大大提高了道路清扫保洁的机动能力和作业机械化水平，部分中小型道路机扫、冲洗设备得到了广泛的应用。2009年，全市道路机扫率达58.1%，冲洗率53.2%，预计至“十一五”期末能达到“十一五”规划目标。其中，中心城区机扫率84%，冲洗率78%，一二级道路机扫率、冲洗率分别达到93%、89%，三四级道路机扫率达到43%；郊区机扫率46%，冲洗率34%，与中心城区还有较大的差距，但增长较快。
表2 道路清扫设备统计
年份
| 扫路车（辆）
| 洒水车（辆）
| 清洗车（辆）
|
2005
| 401
| 100
| 145
|
2006
| 419
| 86
| 150
|
2007
| 502
| 113
| 172
|
2008
| 589
| 115
| 244
|
2009
| 662
| 103
| 266
|
注：1、2005-2008年数据摘自《上海市市容环卫统计数据汇总报表集》
2、2009年数据摘自《上海绿化市容统计年鉴2009》。
表3 道路机械清扫情况统计表
年份
| 机扫率（%）
| 冲洗比率（%）
|
全市
| 中心城区
| 郊区
| 全市
| 中心城区
| 郊区
|
2005
| 55.1
| 67.3
| 22.5
| 48.3
| 55.1
| 30.2
|
2006
| 54.4
| 66.4
| 22.4
| 44.8
| 55.1
| 20.4
|
2007
| 56.6
| 69.1
| 29.6
| 50.2
| 60.4
| 28.6
|
2008
| 57.4
| 74.5
| 29.3
| 52.5
| 67.0
| 28.9
|
2009
| 58.1
| 84
| 46
| 53.2
| 78
| 34
|
注：机扫率、冲洗率为机械清扫、冲洗面积占道路清扫总面积的比例。
3.保洁标准逐步提高
“十一五”期间，道路保洁标准全面提高，中心城区、新城内各类道路保洁质量达到环境卫生示范区的卫生要求，中小道路保洁也全面达标。保洁管理部门以公共广场席地而坐为活动平台，全面提高公共广场的保洁水平。
近年来，上海市部分路段还进行了道路组团式保洁法试点。该保洁法由道路组合式保洁法和广场精细化保洁法构成，具体流程分别为“收、拾、淋、扫、冲、磨、清、运、巡”九步组合式保洁法和“扫、清、冲、磨”四步精细化作业法，其主要特点是夜间保洁，绿色环保。
4.保洁制度更加完善
道路保洁作业服务指导价格正在制定中；道路清扫保洁招投标制度的应用还不是十分广泛。道路洁净指数已经开始试行发布，道路保洁质量形成初步定时、定性、定量标准。道路保洁作业工艺流程有了革命性的变化。环境卫生责任区签约率、履约率得到了提升。道路洁净工程建设有了一定的成效。
（二）机动车车容保洁管理
1. 洗车市场需求大，车辆清洗企业不断增加
随着城市经济的发展，上海市拥有各类机动车辆及外省市进入本市的机动车辆迅速增加，2008年上海市的机动车辆已突破200万辆，且每年仍在增加，车辆保洁任务和市场潜力巨大。
目前的车辆清洗企业有国营、民营、合资、独资以及合作经营等多种类型，2009年，经工商注册登记和市容环卫管理部门备案的车辆清洗企业有756家，其中私营企业比例最高，占66%。从业职工3538人，平均日洗车约1.87万辆。
2.机动车清洗保洁站点分布广，形式多
根据《上海市机动车清洗保洁业现状和发展研究》，上海市现状洗车站主要有店铺式洗车点、加油站洗车点、社会停车场洗车点、商厦物业洗车点、马路摊点洗车点等几种形式。其中，马路洗车站点比例最高，其次为门店洗车点。未完成“十一五”规划期末形成1500家左右具有一定规模和较正规清洗场站的目标（“十二五”规划建议删除场站建设目标）。
3.加强宣传和管理，提高了车辆清洗的规范性
“十一五”期间，上海市市容环境质量监测中心加强《上海市市容环境卫生条例》、《
上海市机动车清洗保洁管理暂行规定》等法规、规章的宣传，增强市民的车容保洁意识。对占路洗车尤为严重的“重灾区域”，加大执法力度和密度，目前内环线内只有少量占路洗车现象。同时，监测中心牵头并会同市废管处、市运管处等部门开展了上海市车容整治活动，几年来已有90％以上的车辆单位落实了车容保洁制度、车容保洁设备、车容保洁措施。
（三）公共厕所
1．加大公厕建设力度，提高公厕数量
据统计，“十一五”期间全市公共厕所数量逐年增长，2009年全市环卫部门主管公厕已达5633座，建筑面积18.96万平方米，其中中心城区2015座，郊区3618座（详见表4）。加上对外开放的社会公厕，中心城区公厕密度大于3座/平方公里。
表4 公共厕所汇总表
年份
| 中心城区（座）
| 郊区（座）
| 合计（座）
|
2005
| 1281
| 1078
| 2359
|
2006
| 1300
| 1494
| 2794
|
2007
| 1352
| 1713
| 3065
|
2008
| 1361
| 2364
| 3725
|
2009
| 2015
| 3618
| 5633
|
注：1、2005-2008年数据摘自《上海市市容环卫统计数据汇总报表集》；
2、2009年数据摘自《上海绿化市容统计年鉴2009》；
3、2009年郊区公厕包括了农村公厕，而在2008年之前（包括2008年）农村公厕统计在社会公厕中；
2．完善公厕等级结构设置
公厕设置等级结构也进一步做了合理的调整，2009年全市一类公厕695座，占12.3％，二类2351座，占41.7％，三类公厕2400座，占42.6％。中心城区及新城、新市镇侧重以一、二类为主，郊区中心村以三类为主。同时，编制了市容环境公厕应急保障预案，为处理季节性、时段性公厕需求提供保障措施。
3．社会公厕开放扩大，环卫公厕陆续免费开放
“十一五”期间加大了社会公厕对外开放的力度，开放公厕的单位包括宾馆、商场、娱乐场所、公园、集市等，社会公厕开放数量逐年增长（表5），中心城区增长较快，郊区的社会公厕开放还较少。2009年，全市开放的公共厕所为2650座，比2005年增加1369座。需要注意的是，此数据为已纳入监测中心管理监督系统的开放公厕数量，除此以外，还存在部分实际上已经开放但环卫管理单位并不知道或者暂时未纳入管理系统的社会公厕。因此，全市实际可供市民使用的公共厕所数量比统计数据略高。
表5 社会公共厕所开放情况汇总表
年份
| 中心城区（座）
| 郊区（座）
| 合计（座）
|
2005
| 1176
| 105
| 1281
|
2006
| 936
| 16
| 952
|
2007
| 2231
| 119
| 2350
|
2008
| 2970
| 503
| 3473
|
2009
| 2151
| 499
| 2650
|
静安、长宁、闵行等区率先实行全区域内环卫公厕的免费对外开放，并取得了良好的社会反响后，普陀、闸北、虹口、杨浦、宝山所辖的551座公共厕所也均随后开始实行免费开放。从而进一步提高社会公共资源的有效利用水平，逐步解决市民“用厕难”，切实解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
4．健全公厕设施保洁管理体制
各区、县不仅在管理、作业各环节中，制定了公共厕所保洁的规范操作及标准化流程，还将城市公厕设施保洁管理列入年度考核范围，建立了长效管理和三级考核的公厕设施保洁管理考核体制。通过管理体制实施和文明公厕创建，全面提高了城市公厕设施保洁管理水平。
5. 完成公厕保洁人员专项培训
从2009年1月～5月中旬，全市公厕保洁服务人员参加了公厕保洁专项培训。主要进行职业道德与文明礼仪、作业标准与操作规范（包括安全作业基础知识）、规范用语（包括常用礼仪普通话和英语口语）等三方面的培训。全市共有23830名道路和公厕保洁服务人员参加了培训，整体的培训率达到98.15％，合格率达到99.21％。
（四）市容环境质量监测
从市容环境质量监测的管理对象来看，其职能包括市容、环卫、绿化、市政设施四大方面，但由于定位不明确，目前仅对环卫系统下的道路、居住区、公共厕所和车容车貌等进行监测。
市容环境质量监测系统最初仅设立市容环境质量巡查部门。2007年初，为凸显效能与效率，将市容环境评估工作与质量巡查部门分离，成立效能管理科。2009年初，为强化市容环境缺陷的修复功能，又将效能管理科拆分为评估科和督办科。至此，市容环境质量监测系统形成了由巡查、督办和评估三个部分组成的一个完整的质量监测管理链，初步形成了独立于管理系统之外的一个比较完善的市容环境质量监测体系。
“十一五”期间质监系统取得了显著的成绩，构建了完善的质监信息传输平台和基础信息库两大信息管理系统；逐步实现和完善了市容环境质量监测链中的巡查、督办和评估的三个重要环节；监测结果直接服务于市容环境管理链中的道路、居住区、公共厕所和车容车貌四大管理工作；灵活运用发现、修复、评价、代为整改和应急处置五大机制，一定程度上破解了市容环境监测工作中的难题顽症。
1．构建完善两大信息系统
（1）建立和推广质监信息传输平台
由监测中心自主研制和开发的质监信息系统传输平台，于2006年开始运行。8月初，开通了现场采集系统，质监工作开始分成前台现场检查和后台审核处理两个部分。至2008年10月，全市19个行政区、县全部开通质监网络平台，全市质监部门初步实现网络化。截至2009年上半年，全市已有六个区建立了区级质监平台，112个街道开通了质监平台。预计到2009年末，全市所有区县都将在建立区级质监平台基础上，实现区域自查功能，并延伸至街镇管理平台，实现全市质监信息共享的目标。
为保证系统的安全顺利运行，中心对原有机房和网络进行大幅度改建，建成一个20平方米符合B级标准机房。由1条10M数据光缆和3台服务器组成的网络服务平台支撑整个质监管理系统，为全市18个区县的质监管理部门提供服务。同时已有超过110台PDA作为主要的信息采集终端装备到全市18个区质监管理部门，每天超过400余条各类检查信息汇入系统，一个以市级日常检查为主，市区联合检查和区级自查为辅的质监监测体系和协同管理平台已初步建成。
质监信息系统网络化迅猛发展，质监信息系统平台使用频率快速增加。2008年经质监后台审查的问题数较2006年猛增13537件，增幅为329%，整改移送件数增加15211件，增幅为2358%，区、县信息反馈数增加14674件，增幅为2517%。
表6为“十一五”期间质监信息系统使用情况表：
表6 质监管理系统使用情况表
时间
| 用户数（个）
| 现场采集
| 开通区（个）
| 开通街道（个）
| 自查区（个）
|
2006年
| 10
| 无
| 0
| 0
| 0
|
2007年
| 22
| 是
| 12
| 0
| 0
|
2008年
| 160
| 是
| 19
| 63
| 5
|
2009年1-5月
| 259
| 是
| 19
| 112
| 6
|
注：1、上表的用户数为注册用户数，不包括使用同一用户名重复登入系统的情况。峰值时，在线用户数超过400个，每天系统为各类用户提供了5000余次的操作和运算服务。
2、用户数即为市、区、街道三级具体的市容环境管理部门，一般以一个单位为一个用户数。
（2）创设和整合基础信息管理系统
为将静态管理数据、动态监测信息、管理内容、管理项目、管理标准整合为一体化的信息处理平台，“十一五”期间，监测中心探讨了相关软件的开发、基础数据的匹配、现有质监平台与新开发的管理系统软件的接口。目前，已完成第一阶段建库和信息录入工作，共建成基础数据库8个，录入基础信息90669条。此外，信息系统还完成了以下的工作：
第一，建立整理了21个市容环卫基础信息表，并初步建立了表间勾稽关系和制表说明。
第二，质监管理系统与基础信息库管理系统完成初步整合。
第三，完成13个基础信息库信息录入中Excel导入表的制作。
2．完善和发展质量监测管理链
（1）巡查环节
巡查环节主要通过日常的现场巡查，发现区域市容环境质量问题和缺陷，实现及时发现机制，并为评估后台的科学评价、及时传输信息以及督办提供快速修复的依据，除了日常检查工作外，巡查科还承担着大量的专项检查工作和特殊市容环境保障工作。
（2）督办环节
督办环节主要是对巡查科所发现的问题或缺陷，通过区域修复、现场复查和反复督办等方式实现修复机制，并对巡查科及时发现机制作反馈，同时为评估科提供区域市容环境评价的依据。除了日常督查工作外，督办科还承担着全市暴露垃圾代为整改机制和部分专项检查任务。
（3）评估环节
评估环节主要依据质量巡查部门的日常巡查结果和督办部门对所发现的市容环境缺陷督促各区整改修复的结果，对全市各行政区域及其各街镇的市容环境状况进行科学评价。同时承担了质量监测管理信息系统的开发、维护、运作、推广和技术指导职责以及质监中心对全市各行政区域的综合考评协调等工作。
3．服务和推进市容环境管理工作
（1）监测数据为管理工作提供依据
质监信息系统在“十一五”开展了大量的巡查工作，巡查数据服务于道路、居住区、公共厕所和车容车貌等管理工作，大量的基础数据，为管理工作的展开和决策提供了真实、可靠的资料。
质监信息系统在08年至09年上半年发现道路保洁管理中存在的问题或缺陷总计6300余起，道路公厕管理中存在的问题或缺陷总计1000余起，居住区保洁管理中存在的问题或缺陷总计约8000起，车容车貌管理中清洗场站问题或缺陷总计700余起。
（2）提高督办效能，实现快速纠错
据质监信息管理系统记录显示，质监系统在08年发现质量问题17600余个，其中移送区质监处理15800个，已回复15200余个，合格10900余个，合格率为69%。09年上半年度质监系统发现5900余起，其中移送区质监处理3700余个，已回复3700余个，整改合格3300余个，合格率为90%。从整改合格率来看，各区对市容环境质量缺陷的修复能力大幅度提高，一方面是因为督办机制充分发挥了作用，另一方面是各区对市容环境质量缺陷的修复引起了高度的重视。
（3）不断完善和改进质监评估工作
市容环境评估工作承担了《效能管理简报》及其专刊、专项、综合分析评估报告、月报、季报、半年和年度报告的编撰：《效能管理简报》及其专刊主要反映了各区动态、市容环境缺陷修复、阶段性质监问题和专项检查问题的分析等，频率为每周2-3期；专项、综合分析评估报告主要为领导调研、专项调查和阶段性分析所作的专项或综合评估报告，周期不定；月报、季报、半年和年度报告为定期质监报告，全面评价各阶段全市各区县及其街镇的市容环境质量状况。随着评估部门的成立，各类评估评价报告得到了不断的深化和完善。
4、运用和发挥五大机制的作用
质监系统紧紧围绕“发现及时、整改快速、评价科学”的目标，在建立完善市容环境巡查机制、督办机制、评价机制的基础上启动了暴露垃圾治理机制，该机制启动后，区域自我清除暴露垃圾达545吨，有效遏制了暴露垃圾对市民生活的影响。并且在“迎奥运百日行动”，09年年初雪灾市容保障和“迎世博600天，清洁城市，整治脏乱快速行动”等重大活动和市容保障任务中及时启动应急机制，较圆满地完成了各专项检查和特殊任务。
二、存在问题及原因分析
（一）道路保洁
1．道路保洁管理体制有待完善
道路保洁经费存在较大的缺口，保洁作业经费区域差别还非常大；道路保洁管理的横向沟通不够。工人休息场地的落实、保洁作业服务政府指导价的出台都遇到了较大的障碍；对区县的考核管理不能够从根本上调动其积极性，导致重点工作的推进阻力较大。
2．部分区域脏、乱、差现象还未完全消除
道路、广场、公共场所等区域仍存在暴露垃圾，轻轨、高架、地铁、隧道及城区铁路沿线保洁管理还未真正落实到位，城郊结合部道路、集镇道路脏、乱、差现象还未完全消除。
（二）机动车车容保洁管理
1. 正规洗车门店萎缩、衰退，市场运行无序
由于场地租金上涨、劳动力价格上升等原因，正规洗车门店大量萎缩衰退。马路洗车摊点由于经营成本低，收费也低，正规用工的企业根本无法与其竞争。占路洗车现象在城郊结合部、郊区中心城镇、中环线及外环线之间尤其突出。
2. 缺乏有效监管手段，车容不洁的车辆还时有出现
2004年车辆清洗事权下放以后，由于管理机制未能和管理体制改革相配套，管理力量和管理任务不相适应，管理力量薄弱。车辆清洗管理部门、环卫业务管理部门、街道市容管理部门、城管执法部门对车辆清洗都负有一定的管理责任，但缺乏齐抓共管的有效机制，未能形成对车辆清洗的管理合力。由于操作不规范、管理不到位，车容不洁、跑冒滴漏、飞扬散落的车辆还时有出现，主要是货运车辆、工程渣土车辆、部分环卫车辆。
（三）公共厕所
1. 公共厕所布局不合理
中心城区公共厕所（包括社会公厕）数量已能满足需求，但布局还不尽合理，不能完全满足市民的用厕需求。公共厕所导向标志设置不规范，部分标志不明显或缺失，不能有效引导市民。
2. 缺乏社会公厕开放的鼓励政策
社会公厕开放的政策不明确，缺乏相应的职能、财政补贴规定及信息发布渠道。社会公厕开放不积极，很多隐形开放的公厕又得不到有效利用。
（四）市容环境质量监测
监测中心的市容环境质量监测信息系统虽然在“十一五”期间从无到有，从一个部门到三个科室，从市一级普及到区县、街道镇二、三级层面，并且仍在不断发展和完善。但是，整个系统仍处于探索阶段，所以监测链本身还存在较多问题。
1．监测职能未明确，监测管理体制未理顺
目前监测项目仅局限于传统管理领域--环卫，虽然监测中心包括了市容、绿化等的监测职能，但市局未给予监测中心相应权利，监测平台、数据库、车辆装备等硬件建设等同样未跟进。此外，市区两级质监管理尚未理顺，对全市质监系统的引领作用有限，质监工作推进较慢，而且各区管理机制体制不同，区级质监部门存在区域保护思想，联合检查效果欠佳。
2．样本抽取方式值得商榷
首先，由检查人员根据定额随机抽取样本的方式，其自由裁量权相对过大，存在较大的随意性和不确定性，其样本的代表性存在很大的异议。如果抽取的样本偏差较大，以此为依据的区域市容环境质量评估结果就容易受到质疑，很难达到科学和公正。
其次，市容环境管理工作本身存在时段性差异，采用单一时段检查的方法不能准确、全面地反映市容环境质量整体状况，容易造成误差。
3、质监方式和手段相对落后
一是监测工具配置较落后。缺少必要的监测仪器，许多监测项目靠人为主观判断来解决，随意性相对较大；
二是监测队伍不统一。缺少统一的机制、标准、服装、标识和车辆等，影响市区两级质监队伍的建设；
三是监测标准的局限。2009年5月1日实施的《城市容貌标准》（GB50449-2008）中，对一些市容环境问题提出了具体的量化指标，现行监测标准未能应及时跟进，评价评估的方式方法还较落后。
4、快速督办与后台分析有所脱节
09年新成立的督办科和评估后台之间信息共享速度较慢，存在一定脱节。督办部门的复查手段滞后，相关信息不能即时传送评估后台。
（五）机构改革和职能转变
“十一五”期间，上海市市容环境质量监测中心经历了从渣土管理到城市保洁管理再到市容环境质量监测两次职能转变，给广大干部职工的思想观念、管理技能、心理调适等各方面都带来了很大挑战，各项工作都是边探索边总结，在许多方面还存在认识肤浅，经验不足，管理粗放的情况。在城市保洁管理处没有正式批复、没有挂牌的情况下，推进、协调全市城市保洁管理工作增加了很多难度，遇到了体制机制等因素带来的障碍。此外，市容环卫和绿化园林两局合并，单位再度面临职能调整，也使单位事业发展经受了新的挑战和考验。总体而言，几年来，单位在人才干部队伍建设，打造管理领军人物、业务骨干，培育单位和谐氛围等方面都取得了一定成效，但是在人才的引进、培养、提拔、激励等各个环节衔接上尚未形成人才运行、人才培育、人事管理的机制统一和机制创新。在执行制度方面还存在许多薄弱环节，现行的绩效考核还有些简单和笼统，考核结果运用未能明显达到奖优罚劣的目的。
三、发展趋势及需求预测
（一）道路保洁
随着2010年上海世博会的召开以及上海未来城市化的发展，城区道路建设、改造加快和城郊纳入市级保洁，城市道路保洁范围将进一步扩大，道路清扫保洁工作量仍会呈快速增长态势。通过对中心城区和郊区的道路清扫统计数据分析，影响道路清扫长度的因素受城市建设开发程度、道路清扫保洁范围等影响，各区域的道路增长率差异较大。预测2015年全市环卫专业清扫道路长度约为8300公里，其中中心城区为4000公里，郊区为4300公里。
（二）机动车车容保洁管理
“十二五”是上海经济结构优化、社会结构转型、城市功能提升、体制机制完善的关键时期。这些都对上海市机动车容貌建设和管理提出了更高的要求和挑战，同进也带来了更好的发展机遇。“十二五”期间要深化拓展机动车辆容貌保洁管理，优化机动车辆容貌保洁管理体制与监管模式，进一步发展新型洗车技术，全面提高上海市机动车辆容貌管理水平，努力构建与上海国际化大都市相适应的车容景观。
（三）公共厕所
“十二五”期间，围绕上海“两个中心”建设，以社会公厕开放为主，环卫公厕建设为辅，加大社会公厕对外开放的力度，健立建全与社会公厕对外开放相配套的规章制度；完善应急公厕的保障体系。
到2015年，不断完善居民生活、工作、游憩区域的公共厕所；建立公厕应急保障体制；提升公厕服务质量，形成布局合理、使用方便、形象优美、整洁有序的公共厕所服务体系。
（四）市容环境质量监测
质量监测系统是相对独立于市容环境管理工作之外的具有发现问题、修复缺陷和科学评估功能的一个系统。从广义上讲，只要涉及市容环境管理工作就需要质量监测系统进行监督，质量监测系统是管理链上不可或缺的重要组成部分，符合现代管理的要求。质量监测系统的发展趋势必将由市、区县、街镇和市场主体四级监测链组成。质量监测的评估评价既能为管理者决策服务，又是市场主体服务质量的评判者，因此，质量监测体系任重道远。
伴随2010年上海世博会的召开，上海市市容环境质量监测系统面临着挑战与机遇并存的局面。市容环境质量监测的发展趋势主要表现在巡查方案精细化、监测人员规范化、监测配置科技化、督办修复强制化和评估方式专业化五个方面。
（五）职能定位与发展创新
面对本市的环境卫生建设和管理所面临的一系列新形势、新机遇和新挑战，首先是监测中心的职能定位应符合绿化市容局重新整合后的新形式，在局的职能新定位下，重新整合资源，明确目标，树立监测中心品牌。在定位明确的基础上，如何实现优化组织结构、人才队伍建设与市容环卫行业发展的要求相结合，成为市容环境质量监督管理工作必须破解的难题，而这些难题恰恰是“十二五”规划的中心任务。未来五年，监测中心必须树立“人才资源是第一资源”的现代人才理念，网罗一切人才要素，适时引进、培养20名具有市容环境监测专业技能和市容环境质量分析评估的高学历、高素质人才。同时依托区县网格化力量和社会中介机构，打造市、区、街道三级联动的市容环境质量监测体系。
第二章 指导思想、规划原则和发展目标
（一）指导思想
以科学发展观为指导，以建设“四个中心”框架为目标，从建设服务政府、责任政府、法治政府的高度，遵循可持续发展战略和节能减排理念，努力适应市场经济的发展规律，充分体现大部制改革的发展方向，建设合理、高效、节能、环保、有序的城市保洁管理与服务体系，以科学、创新、发展的管理理念创建环境整洁有序、市容美观和谐的国际化大都市。
（二）规划原则
1、承上启下，与时俱进。与“十一五”环境卫生发展成果相衔接，紧扣上海环境卫生“十二五”规划思路，充分体现科学发展观和可持续发展的理念，全面提高上海市市容环境质量。
2、以人为本，科学发展。体现服务型政府的根本，市容环境质量以满足人民的实际需要为目的，不断提升管理内涵，创建整洁、舒适、优美、安全的公共环境。
3、城乡联动，协调发展。适应城乡一体化的发展进程，结合郊区环卫保洁与公共设施建设，点面结合，全面提高城乡环境质量。
4、政府主导、全民参与。政府建立健全相关法规政策，提升监督管理效能，引导社会企业参与市容环境建设；加强全民环境卫生意识教育，形成全社会共同参与治理环境卫生的良好氛围。
（三）发展目标
1．总体目标
以科学发展观为指导，完善与发展循环经济相适应的环境卫生法规体系，规范城市保洁管理，提高城市道路及公共场所的保洁服务水平，加强环卫公共设施建设与服务管理，提高市容环境质量监测效率，建立集管理、作业、执法、宣传为一体的城市保洁综合管理体系，建设依法行政、调控有方、监管有力、运行有序的政府监管与服务体系。
2．具体指标
①道路整洁优良率：90%；
②环卫车辆服务单位标准化创建率：100%；
③公厕布局指标：中心城区250米内找到公厕，其他城市化区域公厕密度不低于3座/平方公里；
④公厕优质服务指标：90%；
⑤中心城区道路机械化清扫率达85%、道路冲洗率达75%；
⑥样本抽取量：市级10万个/年，区级60万个/年；
⑦市容环境缺陷整改合格率：98%。
3．指标解释
①道路整洁优良率：是指根据道路环境质量评估系统测评的反映全市道路洁净水平的综合指数，具体为整洁优良的道路占总道路（条段）的比率数。（道路保洁整洁优良率需有道路保洁覆盖、机扫率、冲洗率、废弃物路面滞留时间、道路质量监管等要素构成）
②环卫车辆服务单位标准化创建率：是指通过环卫车辆服务单位标准化建设数占环卫车辆服务单位总数的比例。
③公厕布局指标：中心城区指找到公厕的最远距离；其他城市化区域指建设布局达到的标准。
④公厕优质服务指标：指达到优质服务水平的环卫公厕占环卫公厕总数的比例。
⑤机械化清扫率：机械化清扫每天两遍以上（含）的道路面积占道路清扫总面积的百分比；道路冲洗率：进行冲洗每天两遍以上（含）的道路面积占应冲洗道路总面积的百分比。
⑥样本抽取量：指各级质监中心在质量监测过程中抽查的各类样本所包含个体的数量。
⑦市容环境缺陷整改合格率：是对各种市容环境缺陷按照包括时间限制要求在内的规定，进行整改修复后的合格品数量占全部缺陷的比率。
第三章 规划任务
（一）道路保洁
1. 作业任务
（1）建设道路保洁全覆盖网络
道路普遍实施综合保洁，主要是对（1～3级）道路上路面、绿化、市政等公共设施的综合保洁模式；并对人行道路上设置的各类城市家具，组织设置单位或个人真正落实日常保洁责任或实施委托保洁；同时在城市化区域（1～2级）街巷、无名通道上规范日常保洁，落实全覆盖的要求。
（2）建设道路洁净状况的监管网络
市、区、街镇相关部门（单位）根据职责和管理的辖区，对道路的路面、绿化、市政公共设施、城市家具等清洁状况进行动态监管；落实好日常管理、执法、作业服务，发现问题及时督促、及时整改，较快改变城市保洁管理服务的缺陷。提高并保持道路整洁优良率在90%以上。
（3）优化道路保洁作业工艺流程
中心城区道路推行“夜间作业、白天保洁”的道路洁净工程建设。道路的保洁工艺上采用了收、拾、冲淋、磨扫、清、运、巡等组成的“组团式作业法”，不同区域可根据区域环境进行调整。夜间作业的工艺流程主要为：清洗（废物箱保洁、捡拾包头垃圾）→人工清扫→机械清扫→机械冲洗→人工冲洗→垃圾收运→清洗（废物箱保洁）等，白天保洁作业的工艺流程步骤主要为：上门收集→机械清扫→巡回保洁（人工养护、自行车、三轮电瓶车巡回捡拾）→上门收集等。
