法国行政法院对于该国行政授权立法的行政监督,很大程度上缓解了因议会立法监督的薄弱与司法审查的缺失而带来的控权危机,这是该立法模式的优势所在。然而这一模式的行政授权立法活动往往倾向于采取非正式程序立法,立法程序封闭不公开、透明性差,较为忽视行政相对人的程序权利,致使相关人缺乏对行政授权立法过程的知情权和参与权,而行政机关则拥有大量的立法自由裁量权和近乎完全的立法决策权,由此容易削弱立法的民意基础,导致行政授权立法的专断。
其三,制衡型模式
这一模式的代表国家是美国。美国很注重对于行政授权立法的国会监督与司法控制。如在其宪法中明确规定应由国会立法的范围,原则上不得授权,并要求任何违反法规的处罚都须国会亲自加以规定等。[2]此外,还注重发挥公众的监督作用,通过立法将一系列民主参与方式引入到行政授权立法过程中来,大大增强了行政授权立法的民主性、公开性与透明度。
与前述两模式相比,制衡型模式显然在对行政授权立法的控制方面更具优势。然而该模式也有其需要克服的弊端,即来自行政授权立法外部的控制力量过多、过强,虽然可以充分保障立法的正当性,但同时也大大降低了行政授权立法的效率,制约了行政授权立法机关的自身能动性,因而在这种立法模式下,如何寻求行政授权立法公平性与效率性的平衡,成为该模式亟待解决的问题。
二、行政授权立法正当性的困局
行政授权立法是对分权制衡体制的突破,由于其打破了立法权与行政权的平衡,因此,行政授权立法产生伊始,便毁誉参半。尽管行政授权立法是社会发展的历史选择,在当代世界各国越来越普遍。但行政授权立法却产生了削弱了民主、危及自由以及使法律缺乏合理性等社会危害。[3]由于其自身天先的缺陷加之各国体制的局限,使行政授权立法始终没能走出正当性的困境。
对行政授权立法正当性可以从形式正当性、程序正当性和实质正当性三个方面进行分析:
法的形式正当性要求法的产生形式与表现形态应当具备规范的形式要件,立法应当在合理权限与期限内进行。在法治化发展程度不高或比较忽视法律形式正义的国家,行政授权立法在形式正当性方面的缺陷常常突出地表现为:第一,行政立法权的授予形式不规范,即立法机关在向行政机关做出立法授权决定时,不是以专门法案等规范性法律文件的形式做出,而是以内部决议或决定等非规范性方式做出,如此即是以立法机关的内部共识替代了广泛的民意,由此容易削弱行政授权立法的民意基础,使其缺乏民主正当性并背离宪政民主原则。第二,当社会经济处于转型阶段或国家处于战乱等非常时期,立法机关因自身立法能力不足、无力应对急迫的立法需求而过度依赖行政机关的立法作用,因而往往会放松对行政授权立法权限的控制,从而将一些本该属于立法机关绝对保留的立法权力授予行政机关,并且对授权立法的时限也不加以严格控制。这些做法虽然可以暂时缓解立法机关有限的立法供给同社会急迫的法律需求之间的矛盾,却也容易导致行政机关违反议会保留原则实施越权立法,由此产生一系列不良后果。