在立法机关在对行政机关授权后,如何对被授权的行政机关实施有效的监督是确保其正当立法的关键。为此,现代西方各国普遍采用如下三种方式:
其一,立法监督
西方国家的立法机关对行政授权立法普遍享有“保留批准权”,规定在行政授权立法工作结束后,行政机关必须将其依据授权制定的行政管理法规草案提交立法机关审查并予以备案,唯有经其批准后方能公布、生效,为此许多西方国家还通过立法(如英国的《法定条规法》、美国的《行政程序法》等)就上述审查与备案制度的运行程序等内容做了较为详实、完善的规定,以促使上述制度的切实实施。一些国家还在其立法机关内部设立了专门的审查机构来具体实施上述备、审工作,如英国上下两院共同设立的“法定条规联合委员会”、澳大利亚的联邦参议院常设的“条例条令审查委员会”等。此外,有的西方国家(如英、美)还赋予立法机关以“保留听证权”,要求政府的行政授权立法须接受议会或国会听证程序的质询,否则立法无效。
其二,司法监督
西方各国对于行政授权立法的司法监督主要体现为,各国宪法普遍授予法院享有针对行政授权立法的司法审查权,通过直接审查(针对行政授权立法直接启动的审查)和间接审查(在对具体案件的审理过程中附带审查行政授权立法)的方式来对行政授权立法的合法性、合宪性进行审查,以此确保这种立法活动的正当性,如美国的联邦法院有权审查行政机关和国会是否越权立法。
其三,公众监督
一些西方国家还注重发挥公众的监督作用,通过立法将一系列民主参与形式(如听证、咨询、民意调查等)引入到行政授权立法过程中来,以此增强行政授权立法程序的民主性、公开性、平等性、控权性与科学性,促进和保障行政授权立法程序正当性的实现。例如美国《行政程序法》要求政府在行政立法(包括行政授权立法)过程中,应当给予利害关系人通过听证会等形式参与立法的机会。[8]
三、我国行政授权立法体制上的弊病
根据我国现有的立法制度设计,我国的行政授权立法模式可被归入行政主导型模式之中,这是因为,虽然从政治制度的设计上来看,我国与英国相似,都实行立法机关至上的政治原则(英国传统上奉行议会至上原则,我国将全国人大视为最高的国家权力机关),然而在立法实践中,我国的人大对于行政授权立法一直没有实施过切实、有效的监督与控制,也从未在行政授权立法过程中取得过真正的主导性地位,因而无法将我国的行政授权立法模式归入到议会主导型的模式中去;而且,在我国行政授权立法进程中一直发挥着真正主导作用的是实施行政授权立法的行政机关,因为无论在制度设计上还是在立法实践中,我国的人大与法院对于行政授权立法都未发挥出应有的监督与控制作用,公众监督的作用也很薄弱,由此使得行政机关在实施行政授权立法时受到的限制较少,因而也不属于权力制衡型模式,而更接近法国式的行政主导型模式。
与西方行政授权立法的各模式相比,我国立法模式在制度上明显存在着以下几点缺陷:其一,与英国式的议会主导型立法模式相比,我国的全国人大及其常委会对于行政授权立法缺乏严格而有效的监督与控制,这不仅体现在授权环节中全国人大对国务院等行政机关的立法约束不甚严格,也体现在授权后全国人大对于行政授权立法草案的备案审查制度形同虚设,更突出体现在《立法法》排除了全国人大对于行政授权立法的事先审查权;其二,与德、美的权力制衡型立法模式相比,我国因行政诉讼法将行政授权立法排除在行政诉讼受案范围之外,因而也不能针对行政授权立法进行司法监督,由此使得我们丧失了一个保障行政授权立法正当性的重要屏障。此外,我国也没有能切实保障公众监督权的立法制度设计,致使公众对于行政授权立法的监督作用不能真正有效地发挥;其三,与西方行政主导型立法模式相比,我国对于行政授权立法缺乏严格而有效的外部行政监督。我国对于行政授权立法不仅立法与公众监督不力、司法监督缺失,而且也没有强力的外部行政监督(例如行政复议法也将对行政法规和规章的审查排除在行政复议范围之外,因而使得我国的行政授权立法丧失了行政系统内异体监督的可能)。其结果是,增大了行政授权立法的任意性,致使行政机关可以无限制地滥用立法权以谋取部门私利,出现了所谓的 “立法腐败”,即以法谋权、以权谋利的现象。