论行政不作为的国家赔偿责任
许冬梅
【关键词】行政不作为；国家赔偿；必要性；构成要件
【全文】
本文从行政不作为的界定出发，探讨行政不作为国家赔偿的必要性；分析了行政不作为承担国家赔偿责任的构成要件；提出了在《国家赔偿法》中需要对相关的法律条文进行补充、修改，以明确行政不作为的赔偿责任、赔偿义务机关、相对人的赔偿请求权、赔偿费用，从而更好地维护相对人的合法权益，促使政府依法行政。
一、行政不作为的界定
要研究行政不作为的国家赔偿责任，首先要明确什么是行政不作为。目前，学术界对行政不作为界定的观点颇多，尚未形成共识。主要有以下几种观点，第一，行政不作为就是指行政主体应当履行法定行政作为义务且有条件履行，而逾期不履行的违法行政行为；[1]第二，行政不作为是指行政机关不履行法定职责的行为；[2]第三，行政不作为是指行政主体依公民、法人或其他组织的合法申请，应当履行相应的法定职责却不履行或者拖延履行的一种行为方式。[3]
上述观点都存在一定缺陷，第一种观点认为行政不作为就是行政主体逾期不履行法定义务，这就排除了行政主体不正确履行法定义务的状态，缩小了行政不作为的范围；第二种观点把行政不作为的主体限定为行政机关显然是不准确的，因为行政不作为的主体除了行政机关以外，还应当包括法律、法规、规章授予行政职权的组织；第三种观点把公民、法人或其他组织的申请作为界定行政不作为的前提也是不合适的，因为行政行为可分为依职权的行政行为和依申请的行政行为两类，前者是不以行政相对人的申请为前提的，这两类行为都可能构成行政不作为。
本文认为，行政不作为是指行政主体（通过其工作人员或被委托的个人）有积极实施法定行政作为的义务，但在法定或合理期限内能够履行而不履行或不正确履行的状态。
根据这个定义，行政不作为有以下几个构成要件：（1）行政不作为的主体，主要是行政机关，但并非行政不作为的主体只有行政机关，法律、法规把部分行政权授予非行政机关的组织行使，这些组织在行政公务活动中无正当理由不履行或不正确履行法定义务的状态，同样构成行政不作为。因此，只要享有行政权就能成为行政不作为的主体，在我国有行政机关和法律法规授权的组织；（2）行政主体负有法定的作为义务是构成行政不作为的前提。这种法定的义务，既可来源于法律、法规直接或间接对行政主体作为义务的规定，也可来源于法律、法规对行政主体职权的规定，并且可以依申请或依职权而产生。如果没有行政主体的法定义务，在特定的主体之间就不会形成特定的权利义务关系，也就谈不上行政不作为；（3）法定或合理期限内不履行是行政不作为构成的客观要件。只有行政主体超过必要的期限仍然不履行或者不正确履行法定职责的，才视为违法；（4）“能够履行而不履行或不正确履行”是在排除了不可抗力，意外事件和其他法定的阻却事由之后，行政主体具备履行被期待履行法定义务的能力，并且应该履行这种被期待的法定义务，但故意（拒绝）不履行、因疏忽不履行、因认识上的错误而未履行、或不正确履行。
