应当指出，对于涉及不特定人群的公共利益，除了由行政机关作为该利益代表之外，该行政机关还应选取若干与该利益有密切关系的公民（包括组织的代表）作为听证代表或证人进行利益表达，而无论行政程序还是司法程序都应当为此类听证代表或证人的利益表达提供充分的程序保障。
3.公共利益的决定程序。在行政领域，有关公共利益识别的决定程序应当与我国首长负责制的领导体制相衔接。同时，由行政机关做出识别决定的公共利益通常有较高的效率要求，因此公共利益的行政决定程序不宜过于繁琐和刚性。
与公共利益的行政决定程序注重效率的价值导向不同，公共利益的司法决定程序则应体现出注重公平的价值导向。为此，公共利益的司法决定应当体现公民参与的精神——由包含人民陪审员在内的合议庭做出；对于社会影响较大的公共利益案件，甚至可以考虑由2名陪审员和3名专职法官共同组成五人制的合议庭做出判决。
4.公共利益决定的救济程序。无论是由行政机关还是司法机关做出的公共利益识别，都难以完全排除误判的可能性。为此，为公共利益的识别设立救济程序非常必要。
从形式救济的角度看，对公共利益的行政识别的救济方式不外是行政复议和行政诉讼，而对公共利益的司法识别决定的救济方式则包括上诉审和审判监督制度。这样，对公共利益识别决定的形式救济程序就要和相关法律规定的行政复议、行政诉讼、上诉审及审判监督程序相衔接。从实质救济的角度看，对公共利益识别的救济方式则为国家赔偿。在此方面，《国家赔偿法》及相关司法解释则有较成熟的程序性规定。
八、公共利益法治：以正当程序的标准取代列举式的范围立法
公共利益法治是解决利益冲突、进行利益取舍的工具，只有在利益冲突中才有其存在价值，因而不存在孤立的、静止的、绝对的、无比较的公共利益——只有通过利益比较的方法才能识别公共利益。
同时，利益冲突是一种客观存在，而且随着人口数量的增多、人类需求的膨胀及自然资源的匮乏，利益冲突的领域也会不断扩大，以至于利益冲突无所不在，进而导致公共利益无所不在。这样，想通过立法把利益冲突或公共利益限定在特定领域的做法是不现实的。就此而言，对公共利益存在的范围或领域进行列举式的立法，无疑犯了方向性错误。
遗憾的是，我国关于公共利益的最新立法——2011年颁布的《国有土地房屋征收与补偿条例》，恰恰是对公共利益的存在范围进行列举式的立法。该条例第8条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”
这种列举式规定既没有解决所列举的前五项需要之间发生冲突时何者为公共利益的问题（例如，国防需要和外交需要之间发生冲突时何者为公共利益），也没有解决这五项需要与没有明确列举的其他需要之间发生冲突时何者为公共利益的问题，因为该条第（六）项又规定了开放式的兜底条款——“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。对于司法与行政实务而言，这种针对公共利益所在范围的列举式立法既没有约束价值也没有指导价值，基本上没有意义。
在笔者看来，从便于司法和行政操作的角度出发，确定公共利益的唯一可行思路是针对公共利益的识别程序及认定标准进行立法，简称为程序性的标准立法。而有关公共利益的认定标准及识别程序，详见本文第六、七、八部分。
还须指出的是，对于特定的利益冲突而言，是否有必要进行公共利益识别或公共利益立法，要看现行的法治体系是否为该利益冲突提供了公共利益之外的解决途径。如果现行法治体系所提供的公共利益之外的法律途径能够妥善地解决相关的利益冲突，则既无需对其进行公共利益识别，也无需对此类利益冲突进行公共利益立法。就此而言，公共利益法治，实际上是对现行法律体系僵化弊端一种补救，是对成文法僵化之毒的一付解药。也就是说，法律体系越有弹性、法律规范密度越低，公共利益立法的适用领域及其立法的必要性就越小；反之，法律体系越刚性、法律规范密度越高，就越有赖于公共利益来弥补其僵化的弊端。
【作者简介】
刘太刚，中国人民大学副教授。
【注释】莫于川：《公共利益是一个混乱且无法丢弃的筐——关于公共利益概念和实务问题的研究笔记》，载《现代物业》2007年第16期。
David B.Truman，The Government Process，NewYork：Alfred AKnopf，1951，p.5.转引自余少祥：《什么是公共利益——西方法哲学中公共利益概念解析》，载《江淮论坛》2010年第2期。
政治学视角、法学视角、经济学视角、哲学视角在界定公共利益方面的难如人意，体现在世界范围内人们对公共利益的内涵所存在的广泛而深刻的分歧，以至于无论理论界还是实务界对公共利益的最大共识就是公共利益难以明确界定。
参见李春成：《公共利益的概念建构评析——行政伦理学的视角》，载《复旦学报》（社会科学版） 2003年第1期。
1982年《
宪法》第
10条：“城市的土地属于国家所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年《
宪法》修正案将其修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。
1998年的《
土地管理法》第
2条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。
参见邱小平：《表达自由——美国宪法第一修正案研究》，北京大学出版社2005年版，第1-67页。
参见注。
“要想给出一个能得到理论界或实际工作者公认的‘公共利益’定义，是不可能的。”See Cooper Terry L.，The Responsible Administrator，（3rdedition），San Francisco：Jossey-Bass Publisher，1990，p.68.
