可见，根据需求溢出理论的逻辑，某种利他行为的受益人数的多少（但不能为零），能够影响该行为的公共性的强弱，但不能决定其公共性的有无。而决定该行为是否具有公共性的判断标准，则是该行为是否具有互助性或利他性，也就是该行为是否有助于解决他人的需求溢出问题以及有助于解决他人的哪一种需求溢出问题。换言之，公共的本质在于互助性或利他性，在于对他人的需求溢出问题是否有所助益，而不在于受益人数的多少（只要不为零）。

　　2.利益的本质。目前国内学者对公共利益的研究主要在“公共”上下功夫，而往往忽略对利益本质的探讨，通常是用利益解释利益，这样就难以深入地把握公共利益的本质。而需求溢出理论认为，利益的本质是对个人需求的满足能力。尽管利益可以外在地表现为财富、资源及机会等好处或实惠，但这些财富、资源及机会等好处或实惠之所以成为人们所追逐的利益，原因在于其它们能够或者有助于满足人们的某种需求。因此，利益的本质不是某种实物或服务，也不是某种资格，而是对个人需求的满足能力。即便是国家利益、集体利益或某个组织的利益，其本质也都是对个人需求的满足能力，其差别仅在于不同范围的个人需求而已。因此，维护国家、集体或组织的利益，其本质不过是保障特定的个人需求能得到满足。

　　3.公共利益中的公共与利益的关系。就公共利益中的公共与利益的关系来看，需求溢出理论认为，公共利益与其说是能够向外输出公共性的利益，毋宁说是需要向内输入公共性的利益。或者说，公共利益实际上是需要用具有公共性的行为来予以维护的利益。换言之，当双方利益发生冲突而不能共存时，公共利益是更需要对方做出牺牲（即对方输出公共性）而予以维护的利益。由于利益的本质是人的需求，公共利益实质上是需要用具有公共性的行为来予以满足的个人需求。而该个人需求需要用具有公共性的行为来予以满足，意味这该需求已超出了其本人及其家庭的满足能力，因而产生了该需求的溢出问题。牺牲与之冲突的对方利益而满足作为公共利益的个人需求，正是解决该需求溢出问题的最佳途径或无奈选择。

　　需要指出的是，由于受益人的数量（不能为零）能够影响某种利他行为的公共性的强弱，但不能决定其公共性的有无，因此，即便一个人的利益也可能构成公共利益。例如，在某次地震中只有一个人被埋在废墟中，而政府针对其单个个人所开展的救援活动仍然属于维护公共利益。这种针对单个人或特定少数人的救援行动为各国政府所普遍采用——这无疑表明：将公共利益与个人人数相关联的三种主张（私人利益总和说、公民全体利益说、大多数人利益说）严重地脱离现实。

　　四、公共利益的界定

　　基于对公共利益本质的上述分析，同时考虑到公共利益的概念功能给我们的四个启示，即：第一，公共利益只有在利益冲突的情况下才存在并有其现实意义，不存在静止的、孤立的公共利益。第二，公共利益是发生冲突的利益之间进行比较的结果，不存在绝对的、无比较的公共利益。第三，公共利益用以解决的利益冲突，只能是不同的合法利益之间的冲突。第四，公共利益的界定必须简明且易于操作，笔者对严格意义上的公共利益做出的界定是：公共利益是在需求冲突情况下国家以牺牲冲突一方的合法权利为代价而予以保障的另一方需求，或者说是在利益冲突情况下国家以牺牲一方的合法权利为代价而予以维护的另一方利益。

　　特别需要指出的是，在公共利益的背景下，为了公共利益所牺牲的只是作为冲突一方的合法权利，而不一定是该方的实际利益。例如，国家为了公共利益要征收公民甲的房屋及其所在的土地，由于国家给予其适当数额的货币补偿或其他地段的房屋，因此公民甲为了公共利益所牺牲的只是其拥有原居房屋的权利，而未必是其实际的住房利益和财产利益——其实际住房利益和财产利益可能由于国家的货币补偿或其他地段的房屋而得到了充分保障。

　　五、公共利益的认定标准

　　究竟什么样的利益或需求值得国家不惜以牺牲另一方的合法权利为代价来予以保障或维护？在此过程中国家进行利益取舍或需求取舍的依据是什么？这就涉及到公共利益的认定标准问题。

　　在需求溢出理论看来，在法治条件下，公共利益须通过如下三项标准方可认定，即利益冲突标准、法律途径标准和价值比较标准。只有全部符合这三项标准的利益或个人需求，才能被认定为公共利益。

　　1.利益冲突标准——利益冲突是否无可避免。如前所述，利益冲突是公共利益存在的前提。没有利益冲突，也就没必要进行利益取舍，也就无所谓公共利益。所以，要认定某种利益是否构成公共利益，首先要确认该利益是否与其他利益构成冲突。

　　所谓利益冲突，是指作为冲突双方的利益不能同时保全。换言之，利益冲突也就是冲突双方的需求不能同时得到满足，从而导致一方的需求必须以牺牲另一方的需求为代价来获得满足。显然，利益冲突标准的意义在于解决了利益取舍是否必要的问题。根据利益冲突标准，只有当一项利益与其他利益存在冲突的情况下，该项利益才可能构成公共利益。否则，该利益就不属于公共利益。